Introducción

 

Orrego Vicuña, Francisco. Asesor Especial del Departamento Jurídico de la OEA, Asesor del Instituto Interamericano de Estudios jurídicos Internacionales.

La apreciación de los aspectos jurídicos e institucionales de la ALALC es una tarea compleja debido a la gran multiplicidad de factores que hay que tomar en consideración -desde los estrictamente jurídicos hasta los políticos y económicos- y especialmente debido a la gran variabilidad de las circunstancias, del medio y de los mecanismos en que se desenvuelve la Asociación. Sin embargo la evolución de este proceso de integración ya ha llegado a una etapa tal en que este análisis se hace indispensable, no tan sólo por una inquietud intelectual que llama a conocer lo que se ha logrado en varios años de experiencia sino que, principalmente, por la imperiosa necesidad de impulsar a la Asociación hacia etapas de una mayor dinámica que se traduzcan, en definitiva, en el perfeccionamiento de la integración latinoamericana.

No pretendemos en este artículo realizar un balance acabado de toda esta problemática jurídica e institucional ni mucho menos definitivo; tan sólo queremos destacar los principales rasgos del ordenamiento jurídico de la Asociación, meditarlos y proyectarlos hacia un devenir que ya se vislumbra, en que las actuales tendencias y los actuales esfuerzos de superación quizás logren una definición precisa dentro de moldes más sólidos y, desde luego, dentro de concepciones más modernas del fenómeno latinoamericano, esencialmente complejo.

Principios básicos de un proceso de integración dinámico.

Para poder llevar a cabo un análisis de esta naturaleza se requiere, como cosa previa, esbozar sintéticamente cuáles son los principios que guían a un proceso de integración y que la práctica ha demostrado como indispensables para su éxito; una vez establecidos estos principios tendremos una pauta más o menos precisa como para determinar hasta qué grado el ordenamiento de la ALALC los recoge, o hasta qué punto puede advertirse su ausencia dentro del mismo ordenamiento jurídico e institucional. Es también necesario señalar que estos principios, si bien obedecen preponderantemente a un criterio jurídico, participan al mismo tiempo de una concepción política, de una voluntad política muy, acentuada; su apreciación debe pues realizarse dentro de este doble punto de vista debido a la estrecha relación interdisciplinaria que se da en los procesos de integración. Estos principios en referencia son fundamentalmente tres: la concepción dinámica de la soberanía, la vigencia de principios supranacionales y el equilibrio de competencias dentro del marco de la integración; como consecuencia de ellos surgirá, asimismo, un tercer elemento: el derecho comunitario.

El principio de la soberanía.

El Estado contemporáneo, debido a la complejidad de los fenómenos económicos, sociales, culturales y políticos con que debe enfrentarse, ya no se encuentra en situación de proporcionar las soluciones adecuadas por si solo, salvo contadas excepciones. Por tal razón ha debido buscar esas necesarias soluciones a través de la complementación y de la acción conjunta con aquellos otros Estados que, encontrándose en la misma alternativa, reúnen características de similitud, afinidad o identidad en determinados intereses; de allí surge principalmente el proceso de integraciones regionales. Si coincidimos en que la soberanía es un concepto jurídico-político determinante de la existencia del Estado -tesis ampliamente comprobada por el Derecho Internacional Público y por el Derecho Constitucional- y coincidimos, igualmente, en que la misión fundamental del Estado -incluso justificativa de su razón de ser- es el proporcionar las soluciones requeridas por la comunidad gobernada llegaremos ineludiblemente a la conclusión de que el Estado contemporáneo al integrarse con otros Estados -en búsquedas de las mencionadas soluciones- lejos de estar trasgrediendo los atributos de soberanía está ejerciendo esa soberanía precisamente con la finalidad esencial de garantizar el bienestar a sus gobernados y, por ende, está justificando su propia existencia. La soberanía resulta así proyectada a un marco de integración regional dentro del cual se fortalece y permite encontrar soluciones de otra manera imposibles. Esta concepción dinámica de la soberanía es requisito sine qua non para el éxito de un proceso de integración: los Estados deben abandonar el concepto clásico de la soberanía absoluta que los encierra dentro de criterios estrechos y comprender que la acción conjunta dentro de la integración los fortalece y les permite dar cumplimiento a su misión esencial.

El principio de la supra nacionalidad.

Pero una proyección de la soberanía no podría realizarse en el vacío, sino que debe realizarse en órganos e instituciones capaces de proporcionar la solución conjunta buscada y, por ende, capaces de hacer primar el bien común regional o zonal por sobre el interés individual de cada Estado; para cumplir una función de esta naturaleza dichos órganos deben estar dotados de gran agilidad, de normas efectivas y de poderes amplios que le permitan actuar en forma rápida y oportuna y, especialmente, en forma autónoma. Característica esencial de estos órganos es el poder actuar en forma directa en el territorio de cada uno de los Estados miembros y sin intervención de los mismos en cuanto al fondo del asunto. De esta manera se garantiza, por una parte, la aplicación de una solución comunitaria en el plano interno de la región y, por otra parte, la autonomía de esa región frente a eventuales intereses contrapuestos provenientes de lo externo a la zona integrada. Tales son los órganos y principios de carácter supranacional; en ellos se concentra la soberanía que cada Estado les transfiere y sólo en virtud de esta transferencia pueden actuar eficazmente.

El principio del equilibrio de intereses.

Pero la participación del Estado en un proceso de integración no es de índole pasiva, no se limita a transferir la indispensable dosis de soberanía que requiere la actividad integradora, sino que va mucho más allá; el Estado es un motor esencial de la integración ya que en definitiva, por lo menos en la etapa actual de estos procesos, es su voluntad la que va a determinar en gran medida los progresos y los éxitos de la actividad conjunta y la sana aplicación de los principios jurídicos a que ha aceptado someterse. Por esta razón también sus intereses deben estar representados en el marco de la integración, en forma directa. Así como un órgano de carácter supranacional representa la voluntad comunitaria y el interés general de la zona, también un órgano de carácter intergubernamental debe representar el interés nacional, la voluntad del Estado. Del equilibrio de competencias entre uno y otro, entre lo comunitario y lo nacional, es que va a surgir la verdadera acción integradora, en íntimo contacto con la realidad de la zona integrada y, por tanto, susceptible de una aplicación práctica inmediata y oportuna. El sostener un extremo es por el momento utópico y hasta perjudicial; el sostener el otro extremo es obedecer a un criterio clásico que la experiencia ha demostrado ser inoperante hasta la saciedad. Sólo dentro de esta concepción equilibrada es posible avanzar con seguridad y con justicia.

Como resultado de todos estos elementos surge, finalmente, un derecho de naturaleza comunitaria, elaborado por los órganos de la integración -tanto supranacionales como intergubernamentales- que es asimilado por el derecho interno de cada Estado incorporándose a su estructura jurídica. Surge entonces un derecho formulado por órganos nuevos y por fuentes nuevas, no imaginadas por la concepción clásica de la estructuración jurídica de los Estados; ello es una consecuencia directa de esta dinámica participación internacional del Estado contemporáneo.

Este conjunto de principios configura con las naturales variaciones, el ordenamiento jurídico de un proceso de integración.

Carácter provisorio de las conclusiones.

Siempre en el terreno de las advertencias debemos señalar que todas las conclusiones a que lleguemos en el ámbito de la ALALC son de un carácter eminentemente provisorio y ello fundamentalmente por dos razones: en primer lugar, por la gran variabilidad de las circunstancias en el área latinoamericana que hace sumamente difícil el esbozar tendencias con precisión: un elemento estagnador del proceso puede súbitamente dotarlo de dinamismo o, a la inversa, un elemento aparentemente dinámico puede llegar a entorpecerlo; en ello la voluntad política de los gobiernos será determinante. Y en segundo lugar las conclusiones son de carácter provisorio debido a que la ALALC es una organización en permanente evolución: se trata primordialmente, por ahora, de un área de libre comercio pero que ya ha incorporado a sus mecanismos principios propios de una unión aduanera y hasta de un mercado común, etapas de integración que operan en diferentes formas; por tal razón habrá que tener siempre presente este carácter evolutivo ya que si se la enfoca como área de libre comercio se podrá estar prescindiendo de importantes elementos, propios de formas de integración más avanzadas; la perspectiva de análisis debe, pues, ser sumamente amplia.

Luego de estas explicaciones preliminares podemos entonces entrar al análisis del ordenamiento jurídico e institucional de la ALALC.

Particularidades del ordenamiento jurídico de la ALALC.

La Asociación Latinoamericana de Libre Comercio presenta, desde el punto de vista jurídico-normativo, una interesantísima situación que tiene gran incidencia en la calificación internacional que en definitiva se otorgue a esta organización. En efecto, los instrumentos jurídicos reguladores de esta organización regional no son, como en la mayoría de los caos, el solo tratado internacional que la constituye sino que hay también diversas normas que, dentro de sus respectivas esferas de validez, tienen una autonomía relativa respecto del instrumento constitutivo básico. En este sentido la estructura jurídica de la ALALC se aparta en cierta medida de las técnicas tradicionales de la organización internacional, en las cuales prima un tratado y subordinadas a él se encuentran otras normas de carácter reglamentario pero que, en ningún caso, adquieren una autonomía de este carácter.

Esta particular situación de la ALALC deriva de la Resolución 51 de la Conferencia por la cual se estableció que 'la estructura jurídica, sustantiva y adjetiva, de la Asociación comprende: el Tratado de Montevideo, los protocolos firmados en ley misma fecha del Tratado de Montevideo y sus eventuales modificaciones, las actas que registren el resultado de las negociaciones que se realicen en cumplimiento del Artículo 49 del Tratado y las resoluciones dictadas por la Conferencia o el Comité Ejecutivo Permanente en el ejercicio de sus respectivas competencias', declarándose además que la adhesión a la Asociación comporta la aceptación de todas estas disposiciones que conforman la estructura jurídica de la misma.

Cabe destacar que todos estos instrumentos pueden disponer tanto sustantiva como abjetivamente -de acuerdo a los propios términos de la Resolución citada- de tal manera que no sólo se trata de una facultad reglamentaria la que se entrega a dichos instrumentos sino que también se les entrega un poder sustantivo o de fondo; respecto del Tratado mismo y de los Protocolos no habría cabido ninguna duda en cuanto a su sustantividad y adjetividad pero sí podría haberse controvertido el caso de las Actas de negociación y, especialmente, el caso de las Resoluciones de los órganos. La citada Resolución ha sido en este sentido categórica y no pueden ya caber dudas al respecto. De aquí deriva esta particularidad jurídica de la ALALC. De esta manera resulta que todos los instrumentos jurídicos nombrados están referidos, más que unos a otros, a una institución jurídica de carácter genérico, que es la estructura jurídica de la ALALC, siendo dichos instrumentos la especie; ellos le van dando su sustantividad y adjetividad.

Ahora bien, esta característica jurídica de la ALALC, de más está. decirlo, no debe entenderse en términos absolutos ya que, como se comprenderá, en principio una resolución no puede entrar a modificar el Tratado o a alterar su sentido; cada uno de estos instrumentos tiene valor dentro de su respectiva esfera en competencia, competencia que en términos generales es determinada por el propio Tratado de donde resulta, obviamente, que todas estas disposiciones deben considerarse en armonía y no en contradicción. No deberá creerse tampoco que la argumentación expuesta tiene sólo valor desde el punto de vista teórico; ella tiene una gran importancia práctica ya que permite una dinámica jurídica de mucha utilidad para los efectos de poder actuar en materias, relacionados con el proceso de integración, que no están claramente consideradas por el Tratado. Mediante esta autonomía relativa de los instrumentos reguladores de la Asociación se logra una perfecta complementación de competencias que, sin duda, repercute favorablemente en todo el proceso de integración. Basta citar, por vía de ejemplo, que en virtud de esta autonomía relativa de las Resoluciones de los órganos -los cuales pueden disponer, repetimos, sustantivamente- se ha logrado un importantísimo avance en la complementación de la políticas económicas de los Estados miembros y en su acercamiento hacia la unión aduanera, mediante la Resolución 100 de la Conferencia en términos que van más allá del propio Tratado de Montevideo, y está próximo a establecerse un mecanismo de solución de controversias, materia que el Tratado ni siquiera contempla. Esta sustantividad y autonomía relativa tiene, pues, manifestaciones muy concretas.

De esta particularidad jurídica de la ALALC se derivan dos conclusiones que, a su vez, constituyen un principio ele calificación internacional de la organización.

Un orden jurídico comunitario incipiente.

La primera conclusión es que todos los instrumentos jurídicos reguladores de la ALALC forman parte, como elementos específicos, de una estructura genérica do mayor jerarquía que es un orden jurídico comunitario incipiente o embrionario que comienza a desarrollarse en el ámbito latinoamericano y que las propias Resoluciones de las Conferencias, en virtud de su autonomía relativa, se han encargado de ir perfeccionando y concretando. No se trata éste ele un derecho comunitario que haya sido formalmente elaborado -como ocurre en Europa- pero que si representa una concreción jurídica precisa de la voluntad de los gobiernos, e incluso de los sectores que están participando en la integración, para llegar a un proceso de tipo comunitario.

Para ilustrar esta idea debemos recurrir a un ejemplo inequívoco, que más adelante veremos en detalle. La Reunión de Ministros de Relaciones Exteriores de la ALALC no está contemplada en el Tratado, ni tan siquiera en las Resoluciones, como órgano de la Asociación; no debe confundirse esta Reunión con las recientes proposiciones para crear el Consejo de Ministros, cosa que obedece a una etapa posterior. Pues bien, esa Reunión de Ministros celebrada en noviembre pasado obligó jurídicamente, a través de diversas de sus Resoluciones, a la Conferencia y al Comité Ejecutivo Permanente, en forma directa, pues dio mandatos directos que no pueden confundirse con instrucciones posteriores de las cancillerías a las delegaciones; hubo un vínculo directo de la Reunión a la Conferencia y al Comité. Jurídicamente, dentro de un criterio clásico, sería imposible justificar este fenómeno ya que un grupo de personas que no constituyen órgano de la Asociación no pueden obligar a los órganos de esta estructura jurídica determinada. Sin embargo hubo obligaciones categóricas. La explicación de este hecho sólo puede encontrarse en un concepto moderno del derecho de la integración: la ALALC es un ordenamiento general, incipiente, que va perfilando al conjunto de la integración latinoamericana y dentro del cual se observan manifestaciones nuevas, como la Reunión de Ministros. De las relaciones entre ambos ordenamientos va surgiendo un derecho comunitario incipiente -generado por fuentes no tradicionales- que produce obligaciones jurídicas como las analizadas. La ALALC es, pues, parte de un proceso más amplio hacia el cual va orientándose la voluntad de los gobiernos, voluntad que alcanza nuevas manifestaciones jurídicas. Hasta aquí la primera conclusión.

El Tratado de Montevideo como tratado-marco.

La segunda conclusión que se deriva de esta particularidad jurídica de la ALALC es también de mucha importancia. Desde el momento en que el Tratado de Montevideo no es el único instrumento jurídico que regula la marcha de la Asociación -desde el punto de vista sustantivo y adjetivo- sino que hay también diversos otros instrumentos pero que han nacido del propio Tratado, se deduce que este es un Tratado internacional de aquellos calificados por la doctrina como 'traité-cadre', tratado-marco, que contiene las normas constitutivas básicas pero que permite que su aplicación progresiva, su perfeccionamiento y proyección a las nuevas circunstancias sea regulado por otros instrumentos jurídicos, elaborados por sus órganos, y que en el caso concreto de la ALALC son los Protocolos, Actas y Resoluciones. De esta manera se logra una permanente adaptación y actualización del Tratado a las nuevas necesidades que van surgiendo en un proceso de integración dinámico, sin que sea menester recurrir a su reforma y consiguientemente al lento proceso de ratificación por parte de los gobiernos, sino cuando deba afectarse una norma constitutiva básica por dicho Tratado establecida. Este también ha sido uno de los medio que la ALALC ha utilizado para poder actuar con eficacia en la variable situación económica latinoamericana.

La importancia que tiene esta segunda conclusión para la marcha de la ALALC es determinante, no tan sólo por ser el vehículo que permite su adaptación constante sino, que, principalmente, por ser el medio indispensable para generar la evolución de la ALALC. No debe olvidarse que de acuerdo a los términos del Preámbulo y del Artículo 54 del Tratado de Montevideo el objetivo último de la Asociación es el establecimiento de un mercado común latinoamericano y hacia tal finalidad orienta todos sus mecanismos, dándoles una elasticidad suficiente. El propio Tratado aspira, pues, a su evolución paulatina. Debido a esta circunstancia todos los compromisos que el Tratado contempla, tanto en el campo estrictamente económico de la desgravación comercial y de la armonización de políticas determinadas como en el campo específico de los compromisos jurídicos, revisten el carácter de compromisos mínimos y no máximos, de tal manera que todos ellos son susceptibles de un mayor desarrollo; en la medida en que este desarrollo o ampliación de los compromisos se vaya logrando la ALALC irá evolucionando' hacia la unión aduanera y hacia el mercado común latinoamericano, finalidad última. El Tratado permite esta evolución con toda claridad; corresponde a los órganos de la Asociación él llevarla a cabo, para lo cual han sido dotados de autonomía y de poderes jurídicos suficientes. Esta situación dinámica sólo puede darse dentro del ámbito de un Tratado marco. Hasta aquí la segunda conclusión.

Aspectos intergubernamentales de la ALALC.

Los aspectos dinámicos que hemos venido destacando en el ordenamiento jurídico de la ALALC constituyen, en honor a la verdad, sólo una cara de la medalla. Veamos ahora la otra. El Tratado de Montevideo conserva muchas reminiscencias de la técnica internacional clásica de las organizaciones intergubernamentales tradicionales. La ALALC, a pesar de formar parte de un ordenamiento comunitario incipiente y de haber nacido de un Tratado con carácter de tratado-marco, es una organización típicamente intergubernamental por el momento; es posible encontrar rasgos de evolución hacia fórmulas autónomas modernas -como lo veremos en detalle más adelante- pero ello no es en modo aluno la regla general. No hay que olvidar las circunstancias económicas, ni el grado de madurez política vigente en Latinoamérica al momento de nacer el Tratado de Montevideo, en que los conceptos en torno a la soberanía económica y política de los Estados eran sumamente rígidos -y aun lo siguen siendo en gran medida- lo que obviamente no permitía pasos demasiado audaces en esta campo. Por otra parte, ello no habría sido adecuado como carácter inicial por las resistencias que habría despertado y por las desadaptaciones que se habrían generado en el campo económico, pudiendo de esta manera frustrarse el objetivo final de todo el proceso. El progreso de la integración será consecuencia de la madurez política de los gobiernos y no del apresuramiento.

El carácter intergubernamental de esta Asociación puede apreciarse a través de muchas de sus instituciones, mecanismos y disposiciones. Desde luego -y adelantando algunos aspectos que veremos más adelante-, la estructura y composición de sus órganos, la ubicación de la Secretaría, las reglas de votación, la falta de un sistema de sanciones y diversos otros mecanismos reflejan categóricamente este carácter intergubernamental. Esta segunda característica del ordenamiento jurídico de la ALALC no ha sido obstáculo, hasta ahora, para el desarrollo de políticas de tipo regional, como lo prueba el hecho de que la Asociación avanza cada día más en este campo; pero tampoco cabe la menor duda de que el imperio absoluto de la voluntad estatal impide muchas veces soluciones beneficiosas para el conjunto de la región en aras de mantener incólume determinados intereses nacionales. El carácter intergubernamental tiene limitaciones inherentes a su naturaleza.

Calificación internacional de la Asociación.

Con los anteriores elementos de juicio estamos ya en condiciones de intentar una calificación de la ALALC desde el punto de vista internacional. Se trata ésta de una organización internacional de carácter intergubernamental, que actúa en el campo de la integración económica y de las materias a ella conexas, parte específica de un derecho comunitario latinoamericano incipiente y nacida de un Tratado marco -de vasto ámbito de acción que contiene sus normas constitutivas básicas-; perfeccionada, adaptada y ampliada progresivamente en orden a permitir su evolución hacia fórmulas institucionales más avanzadas por medio de instrumentos relativamente autónomos que emanan de sus propios órganos; dotada de personalidad jurídica propia y que persigue como objetivo fundamental acelerar el proceso del desarrollo económico latinoamericano mediante la integración y complementación de las economías y estructuras de los países miembros. De más está decir que una calificación de esta naturaleza es eminentemente provisoria -por las razones que ya se indicaron- y, por tanto, deberá revisarse constantemente a la luz de los nuevos acontecimientos regionales.

I. El Sistema Institucional de la ALALC

La estructura institucional de la ALALC, en los términos del Tratado de Montevideo, es bastante sencilla y simple. Sin embargo el paulatino desarrollo e incremento de las actividades de la Asociación ha hecho necesario revisar algunos de los mecanismos originales en orden a imprimirles mayor dinamismo y adaptarlos a las nuevas exigencias del proceso de integración regional. Por tal razón tendremos oportunidad de observar que permanentemente se plantea en este campo la alternativa dinamismo-pasividad, esto es, a propósito de cada mecanismo e institución se observarán tendencias renovadoras que procuran eliminar las limitaciones que afectan a los órganos originales. En tal sentido el sistema institucional de la ALALC no puede observarse sólo a la luz del Tratado de Montevideo, ya que ello daría un enfoque parcial, sino que muy especialmente deberán tenerse en cuenta los desarrollos ulteriores que se han llevado a cabo dentro del marco de la ALALC.

La estructura institucional que contempla el Tratado de Montevideo es de carácter jerárquico. El órgano superior es la Conferencia de las Partes Contratantes, la cual toma todas las decisiones sobre aquellos asuntos que exigen resolución conjunta; en la escala jerárquica inmediatamente inferior encontramos al Comité Ejecutivo Permanente, órgano permanente de la Asociación encargado de velar por la aplicación de las disposiciones del Tratado y, en general, de desarrollar todas aquellas actividades que la Conferencia le encomiende. El Tratado de Montevideo contempla también una Secretaría; a este respecto es menester aclarar que éste no es un órgano propiamente tal de la Asociación sino que forma parte de la estructura general del Comité Ejecutivo, anómala situación que tendremos oportunidad de analizar más adelante. Por último, el Tratado de Montevideo contempla diversos órganos asesores, encargados de la asesoría técnica y especializada en relación a la marcha de la integración.

Pero las nuevas tendencias institucionales que han surgido dentro de la Asociación han introducido algunos cambios importantes en este sistema institucional, y tienen proyecciones futuras todavía más trascendentales. Este es un proceso de decantación lenta, de tal manera que sus frutos irán concretándose paulatinamente. Así tenemos que se ha establecido como órgano superior de la Asociación un Consejo de Ministros, encargados de adoptar las decisiones políticas de alto nivel; el protocolo que institucionaliza este nuevo órgano ya se encuentra en tramitación. Enseguida se ha creado una Comisión Técnica, todavía no constituida, que presentarón proposiciones y planes para acelerar el proceso de integración; este órgano representaría el criterio y el interés regional en equilibrio con el Consejo de Ministros, órgano que representa los intereses nacionales. De la misma manera se ha establecido un mecanismo provisional para la solución de controversias, el protocolo que establece un mecanismo definitivo también se encuentra en tramitación. Por otra parte se han establecido instituciones que procuran la vinculación del sector laboral y empresarial a la marcha de la integración y se procura también la vinculación de los Parlamentos de las Partes Contratantes. El libre tránsito de personas también ha sido objeto de regulaciones especiales y, por último, los órganos asesores han sido multiplicados y fortalecidos. Todos estos desarrollos forman parte de una tendencia renovadora dentro de la ALALC y cuando se concreten definitivamente habrán cambiado radicalmente las estructuras originales del Tratado de Montevideo.

II. La Estructura Institucional del Tratado de Montevideo

A. La Conferencia de las Partes Contratantes.

Ubicación jerárquica. La Conferencia de las Partes Contratantes de la ALALC es el órgano de mayor jerarquía dentro de esta estructura institucional según lo dispuesto por el Artículo 34 del Tratado, que la califica como 'órgano máximo'. Sin embargo, y debido a la evolución institucional que señaláramos, esta jerarquía ha sido alterada. Por una parte la Reunión de Ministros de Relaciones Exteriores de los países miembros, celebrada en Montevideo del 3 al 6 de Noviembre de 1965, sin ser un órgano contemplado por el Tratado dio mandatos directos a la Conferencia; ello simplemente significa que esta Reunión, de la cual nos ocuparemos más adelante, se constituyó como órgano jerárquicamente superior a la Conferencia. Por otra parte, el Consejo de Ministros de la ALALC cuando sea definitivamente institucionalizado será el órgano superior, desplazando a la Conferencia de tal jerarquía; de hecho esto ya ha ocurrido pues el Consejo de Ministros ha funcionado provisionalmente, constituido en Conferencia Extraordinaria. Esto demuestra la influencia que ejercen los desarrollos de la integración sobre el propio Tratado Constitutivo.

Composición. La Conferencia se compone por delegaciones de las Partes Contratantes que hayan sido debidamente acreditadas por los respectivos gobiernos. El presidente de cada delegación v los miembros que cada gobierno estime conveniente deberán estar investidos de plenos poderes. Además pueden participar en la Conferencia el Secretario General, los representantes de la CEPAL y el CIES con carácter de asesores, y los representantes de países y organismos internacionales especializados, con carácter de observadores, que hayan sido invitados por el Comité Ejecutivo Permanente.

Sesiones. La Conferencia celebra dos tipos de sesiones: ordinarias, una vez al año, y extraordinarias cuando fuere convocada por el Comité Ejecutivo. La Agenda de las sesiones es preparada provisionalmente por el Comité Ejecutivo, el cual deberá comunicarla a las Partes a más tardar cuarenta y cinco días antes de la apertura de las sesiones; tratándose de sesiones extraordinarias, este plazo podrá reducirse a un mínimo de veinte días. La agenda es aprobada por la primera sesión plenaria de la Conferencia, pero tratándose de sesiones extraordinarias no podrán introducirse en ella temas ajenos a los que motivaron la convocatoria. Los idiomas oficiales de la Conferencia son el español y el portugués.

Autoridades. La Conferencia tiene como autoridades un Presidente y dos Vicepresidentes que deberán ser elegidos con el voto afirmativo de, por lo menos, dos tercios de las Partes Contratantes. Al Presidente corresponde dirigir las sesiones, instalar las comisiones, fijar el orden del día y otras funciones inherentes a su cargo. El reglamento de la Conferencia, contenido en la Resolución 35 y modificaciones posteriores, establece la incompatibilidad respecto de las sesiones plenarias entre las funciones de Presidente y de delegado en forma simultánea El Secretario Ejecutivo del Comité Ejecutivo Permanente es el Secretario General de la Conferencia, correspondiéndole las funciones de relator y, en general, la dirección de los aspectos administrativos.

Comisiones. La Conferencia tiene diversas Comisiones. La Comisión de Coordinación coordina los trabajos y procura armonizar los diferentes puntos de vista; la Comisión de Credenciales examina los plenos poderes y las credenciales de los delegados; la Comisión de Negociaciones establece las normas y procedimientos para negociar y aprecia en forma multilateral el resultado de las negociaciones anuales. Además podrán establecerse otras comisiones de trabajo que se estimen necesarias. Ningún proyecto puede ser examinado por el plenario de la Conferencia sin previo informe de la Comisión pertinente, salvo acuerdo en contrario de la propia Conferencia.

Acta Final. La Conferencia debe culminar con un acta final que contenga el acta de negociaciones, los convenios, acuerdos, protocolos, resoluciones y demás decisiones que se hayan aprobado. Una copia certificada de esta Acta deberá. enviarse a cada Parte Contratante. El Comité Ejecutivo es el depositario de todos los instrumentos que se suscriban. En cada período de sesiones la Conferencia fijará la fecha y sede del siguiente período ordinario.

Sistema de votación. El sistema de votación de la Conferencia es sumamente rígido. Cada delegación tiene derecho a un solo voto. De acuerdo al artículo 37 del Tratado, la Conferencia sólo puede tomar decisiones con la presencia de, por lo menos, dos tercios de las Partes Contratantes. El Artículo 38 estableció un régimen de votación transitorio que regiría durante los dos primeros años de vigencia del Tratado y según el cual las decisiones serán tomadas con el voto afirmativo de, por lo menos, dos tercios dé las Partes Contratantes y siempre que no haya voto negativo; en otras palabras se estableció el derecho de veto. El mismo artículo contempla tres casos en que no opera el veto, requiriéndose solamente el voto afirmativo de los dos tercios, pero estas materias son de carácter administrativo: aprobar el Presupuesto anual del Comité Ejecutivo; elegir al Presidente y Vicepresidentes de la Conferencia y al Secretario Ejecutivo; y fijar la fecha y sede de los períodos ordinarios de sesiones. El veto rige, pues, para todas las materias sustantivas.

Este régimen transitorio fue prorrogado por la Resolución 68 para toda la vigencia del Tratado de Montevideo. No obstante ello se aconseja la eliminación gradual del veto para cuyo efecto las Partes Contratantes establecerán, a medida que lo estimen necesario, los casos que se agregarán a los previstos, en el Artículo 88.

Atribuciones. La Conferencia tiene importantísimas atribuciones en el campo de la integración latinoamericana. Su competencia general está establecida por el Artículo 34, el cual dispone que ella 'Tomará todas las decisiones sobre los asunto que exijan resolución conjunta de las Partes Contratantes. . .'. Frente a esta competencia general cabe plantearse dos interrogantes. Por una parte el Artículo 39 g) del Tratado autoriza al Comité Ejecutivo a adoptar aquellas decisiones que le fueren delegadas por la Conferencia; ¿significa esto que la Conferencia puede delegar su competencia en asuntos que exijan resolución conjunta? En principio nuestra respuesta es negativa, esto es, la Conferencia no podría delegar este tipo de competencias que son las que permiten elaborar la política superior de la Asociación, señalar las grandes líneas de orientación; la delegación en el Comité Ejecutivo se referiría a otras materias que no afectan esta conducción superior. Este problema perderá su importancia con la institucionalización del Consejo de Ministros, órgano que asumirá la conducción superior en vez de la Conferencia; en tal evento la Conferencia podría delegar sus restantes competencias en el Comité Ejecutivo ya que ello no incidiría en esta conducción general.

Similar interrogante plantea también la Resolución 20 de la Reunión de Ministros de Relaciones Exteriores y la Resolución 119 de la propia Conferencia, instrumentos coincidentes que delegan un mayor número de funciones especializadas en el Comité Ejecutivo de tal forma que éste pueda actuar como prolongación de la Conferencia entre los distintos períodos de sesiones, entendiendo y emitiendo pronunciamientos en los asuntos que involucran la decisión de las Partes Contratantes. Nuestra respuesta es similar a la anterior, esto es, la Conferencia no puede delegar sus competencias que digan relación con la elaboración de la política común -conducción superior-, problema que también perderá su importancia con la institucionalización del Consejo de Ministros por las mismas razones indicadas. La delegación que prevé estas Resoluciones es de 'funciones especializadas' en orden a descargar a la Conferencia de cuestiones de procedimiento y operacionales, pero sin referirse a la elaboración de los grandes principios orientadores.

Además de esta competencia general el Artículo 34 del Tratado señala también otras atribuciones de este órgano. Así le corresponde adoptar las providencias necesarias para ejecutar el Tratado y examinar los resultados de la aplicación del mismo; promover la realización de las negociaciones para formar las Listas Nacionales y la Lista Común, apreciando al mismo tiempo sus resultados; aprobar el presupuesto anual de gastos del Comité Ejecutivo y fijar las contribuciones de las Partes Contratantes; establecer su propio reglamento y aprobar el reglamento del Comité; elegir un Presidente y dos Vicepresidentes para cada período de sesiones; designar al Secretario Ejecutivo y entender en los demás asuntos de interés común.

En conformidad al Protocolo por el cual se institucionaliza al Consejo de Ministros las atribuciones de la Conferencia resultan radicalmente alteradas. Desde luego ya no se la califica como órgano máximo y se suprime su competencia para ocuparse de los asuntos que exijan resolución conjunta; en otras palabras se suprime su competencia fundamental. Sus demás competencias, secundarias por cierto, quedan iguales, agregándose que dará cumplimiento a las tareas encomendadas por el Consejo, y considerará y resolverá los asuntos que le sean sometidos por el Comité. En cuanto a su actual competencia de ocuparse de los demás asuntos de interés común ello se ha limitado al caso 'que no correspondan a la conducción política superior de la Asociación'. Por último cabe destacar que el régimen de votación de la Conferencia podrá ser modificado por el Consejo y que expresamente se declara que la abstención o ausencia no significa voto negativo para los efectos de la votación.

Carácter intergubernamental de la Conferencia. Se habrá podido apreciar que la Conferencia es un órgano típicamente intergubernamental. Desde luego su nombre evoca las conferencias diplomáticas de tipo tradicional. Su composición refleja también ese carácter: los delegados obedecen y actúan conforme a las instrucciones de sus gobiernos. El sistema de votación examinado, que consagra el veto, es también sumamente rígido; además tiene el otro agravante: este sistema fue establecido por el Tratado con carácter transitorio, por un período de dos años, pensando quizás que a su término podría lograrse un mecanismo más ágil, pero veíamos que la Resolución 68 lo estableció como mecanismo permanente. Ello tiene por objeto proteger eficazmente los intereses nacionales, impidiendo el imperio de un interés comunitario.

Este rasgo intergubernamental le impone a la Conferencia graves limitaciones estructurales. Desde luego este órgano está impedido de representar el interés comunitario en el ámbito latinoamericano ya que siempre prevalecerá el interés particular de los Estados por sobre el interés zonal; el hecho de que en determinado momento los Estados acepten sacrificios en aras del interés común no altera la vigencia del principio individualista que rige a este órgano. Ello resta eficacia a la solución de los problemas, que requiere indispensablemente de un espíritu comunitario dinámico.

Este espíritu individualista ha impuesto otra limitación a la Conferencia, ya no jurídica sino que de hecho: la Conferencia se ha excluido a sí misma de la conducción política superior de la Asociación. Efectivamente, las atribuciones que el Tratado le entrega son lo suficientemente amplias como para ejercer esta conducción, pero la Conferencia guiada por un criterio de interpretación restrictivo y clásico nunca ejerció estas atribuciones. La consecuencia es que la ÁLALC ha permanecido huérfana de decisiones políticas y que próximamente se institucionalizará un Consejo de Ministros encargado de tal función, en desmedro de la Conferencia que no supo actuar en este plano. Cabe destacar también que el carácter periódico de este órgano, cuyo funcionamiento es generalmente anual, tampoco es adecuado para la marcha de la integración ya que los problemas se suceden continuamente y las soluciones no pueden esperar; prueba de ello es que la Conferencia ha tenido que delegar muchas funciones en el Comité Ejecutivo, órgano permanente.

Aspectos dinámicos de la Conferencia. No obstante la rigidez de este órgano también es posible encontrar algunos elementos dinámicos. Así tenemos que los defectos del sistema de votación pueden subsanarse fácilmente, sin que existan impedimentos jurídicos graves. Por una parte; el Tratado estableció el sistema de votación por un período transitorio de dos años, entregando a la Conferencia la facultad de determinar el sistema que regiría en lo sucesivo; en virtud de esta facultad la Resolución 68 prorrogó este sistema. De aquí resulta que actualmente el sistema de votación está establecido por una Resolución de la Conferencia y no por el Tratado, sin que nada obste a que otra Resolución de este órgano modifique la Resolución 68 y dinamice el sistema; no sería la primera vez que una Resolución de la Conferencia deroga otra anterior. El utilizar esta circunstancia dinámica depende sólo de la voluntad de los gobiernos.

Por otra parte, la Resolución 68 expresamente aconsejó la eliminación gradual del veto para cuyo efecto las Partes Contratantes establecerían, a medida que lo estimen necesario, los casos que se agregarán a los tres previstos por el Tratado como libres de veto. De esta manera cualquier Resolución de la Conferencia puede excluir determinadas materias del veto; también aquí dependerá de la voluntad de los gobiernos utilizar este factor dinámico. Otro aspecto muy dinámico que se puede observar en la Conferencia es el de los instrumentos jurídicos de que está dotada.

Sin embargo los factores más dinámicos de este órgano se encuentran en el campo de las atribuciones; ello es paradojal pues siendo de naturaleza típicamente intergubernamental es el campo de las atribuciones el que con mayor fidelidad debía reflejarla. Estas atribuciones son muy amplias y elásticas. Ya anotábamos que la Conferencia está facultada para decidir en los asuntos que exijan resolución conjunta de las Partes Contratantes; ello significa que puede ocuparse de todos los asuntos que sean de interés común para los países miembros y resolver en torno a los mismos. Es fácil comprender, la enorme cantidad de materias que componen el interés común en un proceso de integración. Esta facultad incluye la adopción de decisiones políticas. Asimismo la Conferencia está facultada para ejecutar el Tratado y examinar los resultados de su aplicación; siendo este Tratado tan amplio como es, y revistiendo todos sus compromisos el carácter de mínimos, es también fácil apreciar el campo de acción de la Conferencia y la facultad que tiene para llevar a la práctica todas las aspiraciones del Tratado.

La prueba de esta dinámica es que cuando la Conferencia se decide a ejercer sus atribuciones logra notorios progresos en la marcha de la ALALC. La Resolución 100 es un ejemplo en el campo de la política económica; el mecanismo de solución de controversias es otro ejemplo en el campo jurídico?institucional. El problema radica entonces en que estas atribuciones se apliquen en forma constante y no esporádica; la Conferencia tiene en sus manos un valioso instrumento, cuya eficacia y utilización depende de la voluntad política de los gobiernos.

Este órgano oscila, pues, entre dos principios, recogiendo caracteres de ambos: un principio de dinámica institucional y un principio de carácter limitativo.

B. El Comité Ejecutivo Permanente.

Ubicación jerárquica. El Comité Ejecutivo Permanente, de acuerdo al Tratado de Montevideo, es el segundo órgano en el orden jerárquico de la estructura institucional; sobre él se encuentra la Conferencia de las Partes Contratantes. Sin embargo es menester realizar la misma advertencia que hiciéramos al tratar de la Conferencia: la Reunión de Ministros de Relaciones Exteriores, de noviembre de 1965, se ubicó como órgano máximo desplazando al Comité Ejecutivo al tercer escalón jerárquico; igual cosa ocurrirá de manera definitiva con la institucionalización del Consejo de Ministros.

Anómala estructura de este órgano. La estructura de este órgano es bastante compleja. En efecto, al hablarse del Comité Ejecutivo Permanente, en los términos del Tratado de Montevideo, no tan sólo se comprende al Comité propiamente tal -esto es al cuerpo de embajadores y representantes de los gobiernos ante la ALALC como órgano- sino que también se comprende a la Secretaría, que no es órgano de la Asociación sino que forma parte de la estructura de este Comité; y a diversas comisiones asesoras y otros cuerpos técnicos o auxiliares. Esta es una estructura perfectamente anormal. Al referirnos en esta oportunidad al Comité Ejecutivo consideramos tan sólo al cuerpo de embajadores y representantes ante la ALALC.

Composición. El Comité Ejecutivo Permanente es el órgano permanente de la Asociación y tiene su sede en la ciudad de Montevideo. El se compone de un representante de cada Parte Contratante con rango de embajador, que deberán ser acreditados por los gobiernos ante la Asociación. Las credenciales son presentadas ante el Presidente de este órgano. Cada representante deberá tener un suplente para que lo reemplace en caso de ausencia o impedimento con igualdad de funciones y obligaciones. Las representaciones podrán tener además otros miembros.

Autoridades. Este órgano tiene como autoridades a un Presidente y dos Vicepresidentes, designados por un año en forma rotativa y por orden alfabético de los países. El ejercicio de las funciones de Presidente y de representante en las sesiones de este órgano ha sido declarado incompatible, al igual que en el caso de la Conferencia. El Secretario Ejecutivo participa en las reuniones del Comité con derecho a voz pero sin voto.

Sesiones. El reglamento original del Comité Ejecutivo, contenido en la Resolución 19 de la Conferencia, distinguía entre las sesiones ordinarias y las sesiones reservadas. El nuevo reglamento, establecido por la Resolución 152 de la Conferencia, simplemente establece que cuando el Comité lo juzgue necesario podrá celebrar sesiones a las que sólo asistirán los Representantes Permanentes y las personas especialmente autorizadas en cada caso. La regla general es entonces que las sesiones sean públicas; la excepción serán las sesiones reservadas. Las sesiones son convocadas por el Presidente, de propia iniciativa o a pedido de cualquier representante. Además de los representantes permanentes y del Secretario Ejecutivo podrán participar en las sesiones los representantes de organismos internacionales asesores -CEPAL y CIES- con derecho a voz, cuando a juicio del Comité se consideren asuntos de carácter técnico; también podrán participar en los grupos de trabajo. El Comité puede autorizar la asistencia de observadores de gobiernos latinoamericanos que no sean miembros de la Asociación. Los idiomas oficiales son también el español y el portugués. El Comité podrá recibir o solicitar la visita de representantes de países de organismos internacionales o de la actividad privada.

Sistema de votación. El quórum para sesionar no varía en este órgano ya que, al igual que en la Conferencia, se requiere de la presencia de dos tercios de las representaciones. Asimismo cada representación tiene derecho a un solo voto. Sin embargo el mecanismo de la votación varía radicalmente: las Resoluciones de este órgano se adoptan con el voto afirmativo de, por lo menos, dos tercios del total de los representantes, pero la existencia de un voto negativo no obsta a la aprobación de la Resolución, en otras palabras no hay aquí derecho de veto. Sin embargo hay que tener presente que el Comité en virtud del Artículo 39 g) del Tratado puede adoptar decisiones en aquellas materias que le fueren delegadas por la Conferencia y, en tal caso, deberá lógicamente utilizar las normas de votación que rigen para la Conferencia, pudiendo consecuencialmente aplicar el veto; de lo contrario se podrían eludir fácilmente los principios del Tratado.

El Comité deberá esforzarse en lograr que sus Resoluciones reflejen la opinión concordante de todas las representaciones. El sistema de votación de este órgano no tiene su origen en el Tratado, salvo en cuanto éste dispone que cada representación sólo tiene derecho a un voto. El sistema ha sido establecido por el Reglamento del Comité Ejecutivo.

Atribuciones. El Comité Ejecutivo tiene también importantes atribuciones para la marcha del proceso de integración. Su competencia general se encuentra establecida por el Artículo 39 del Tratado, el cual dispone que este órgano está 'encargado de velar por la aplicación de las disposiciones del presente Tratado...'. El Comité tiene pues competencia para regular la marcha del proceso de integración velando por la observancia de las metas generales, por la correcta aplicación de los principios en que se basa la ALALC, por el correcto funcionamiento de los mecanismos económicos y comerciales y, en general, por el desarrollo ordenado y sistemático de las diversas políticas y medios de acción; todo ello dentro de las orientaciones generales que señale la Conferencia y en el futuro el Consejo de Ministros. Es fácil comprender la enorme importancia de estas atribuciones.

El Tratado y el Reglamento de este órgano se limitan a señalar sus principales atribuciones y obligaciones en una forma genérica. De esta manera se dispone que el Comité deberá someter a la aprobación de la Conferencia el programa anual de trabajos, el informe anual de actividades y los resultados de la aplicación del Tratado; deberá tornar las decisiones en aquellas materias delegadas por la Conferencia, ejecutar las tareas que le fueren encomendadas por este órgano y, en general, entender en todos aquellos asuntos comprendidos en los objetivos del Tratado que no hayan sido específicamente atribuidos a la Conferencia, y realizar aquellas otras funciones que le encomiende el Tratado e instrumentos internacionales conexos.

Junto a esta competencia genérica es posible encontrar otras competencias del Comité Ejecutivo, señaladas fundamentalmente por las Resoluciones de la Conferencia y que determinan su participación en todas las actividades de la ALALC. Cabe recordar simplemente que el Comité tiene una activa participación en las negociaciones del Programa de Liberación del Intercambio, en la elaboración de acuerdos sectoriales, en la calificación y control del origen de las mercaderías, en la represión del dumping y en numerosas otras materias y políticas. Por su parte la Resolución 20 de la Reunión de Ministros y la Resolución 119 de la Conferencia han delegado en este órgano funciones especializadas que competían a la Conferencia, de tal forma que pueda actuar como prolongación de esta última entre los diferentes períodos de sesiones. Otras Resoluciones también han delegado funciones en el Comité Ejecutivo.

De la misma manera el Comité Ejecutivo tiene importantes funciones en la realización de estudios, debiendo sugerir las providencias y formular a la Conferencia las recomendaciones que considere convenientes para el mejor cumplimiento del Tratado; para tal efecto puede solicitar el asesoramiento técnico o la colaboración de personas y organismos nacionales e internacionales. A través de esta atribución el Comité Ejecutivo ha desarrollado una valiosa labor. También le corresponde convocar a la Conferencia a sesiones ordinarias y extraordinarias, someter a su aprobación el proyecto de presupuesto, dictar el reglamento orgánico de la Secretaria y otras actividades. El protocolo que institucionaliza al, Consejo de Ministros no altera esta competencia del Comité Ejecutivo; tan sólo agrega que también deberá convocar al Consejo, formularle recomendaciones, informarle sobre sus actividades y aplicación del Tratado, tomar las decisiones que le fueran delegadas por el Consejo, y ejecutar las tareas que éste le encomiende.

Representación de la Asociación. El Comité Ejecutivo es el órgano que inviste la representación de la ALALC ante terceros países y organismos o entidades internacionales, con el objeto de tratar asuntos de interés común, y también la representa para la celebración de contratos y demás actos de derecho público y privado. Esta representación corresponde al Comité como órgano colegiado, sin embargo puede ser delegada en el Presidente, en alguno de sus miembros, en el Secretario Ejecutivo o en la forma que se estime conveniente.

Aspectos intergubernamentales y dinámicos del Comité Ejecutivo. La naturaleza intergubernamental de este órgano es clara. Desde luego su composición refleja típicamente este carácter. En cuanto al sistema de votación es menester reconocer que él es más ágil que aquel que rige en la Conferencia, pues la ausencia de veto le otorga un carácter más dinámico; sin embargo, como lo veremos enseguida, ello en definitiva no altera su carácter intergubernamental. Según observábamos este mecanismo de votación no deriva tampoco del Tratado sino que del Reglamento del Comité, establecido por una Resolución de la Conferencia; la conclusión que inmediatamente se deriva es que este sistema puede ser modificado en cualquier momento por otra Resolución de la Conferencia de plena obligatoriedad jurídica. Las amplias atribuciones que tuvimos oportunidad de examinar son también bastante adecuadas y dinámicas para los efectos de regular el proceso de integración.

Pero todos estos aspectos novedosos del Comité Ejecutivo sólo representan una dinámica institucional en la medida en que se les considere aisladamente, por sí solos, y no dentro del conjunto institucional de la ALALC. Pero tal sería un enfoque ajeno a la realidad; es forzoso considerar el aparato institucional de la ALALC en su conjunto y en tal sentido la estructura del Comité Ejecutivo aparece con graves limitaciones. Estas limitaciones son de la misma naturaleza y alcance que aquellas que afectan a la Conferencia.

En efecto, este órgano -debido a la estructura jerárquica de la ALALC- está directa e inmediatamente subordinado a la Conferencia de las Partes Contratantes. Hasta ahora la Conferencia es la que determina la política general de todo el proceso de integración, determinación que es hecha dentro del marco limitado de ese órgano, con predominancia de los intereses nacionales a través del veto y, en general, con aquel marcado carácter intergubernamental que analizáramos. Estando el Comité Ejecutivo subordinado a la Conferencia todas sus actuaciones deberán realizarse dentro de los lineamientos que ella ha determinado; en consecuencia esta actuación estará sujeta a las mismas limitaciones que afectan al órgano que determina su orientación. De esta manera si la Conferencia es incapaz de representar el interés comunitario menos podrá hacerlo un órgano que se encuentra subordinado a ella y que debe obedecer las pautas que de ella emanan. Por esta razón los aspectos dinámicos del Comité Ejecutivo sólo le dan una flexibilidad relativa -para maniobrar dentro del marco general predeterminado por la Conferencia- pero en definitiva y por muy amplios que sean sus atribuciones no puede ir más allá de ese marco y, por ende, también está impedido de representar el interés comunitario. El aparato institucional en su conjunto le resta dinamismo a este órgano.

De más está decir que éste no es un problema insoluble. La solución está en mano de los gobiernos. Si la voluntad política de éstos dinamiza la marcha de la Conferencia, se ampliará notablemente el marco de su acción y por derivación jerárquica se ampliará asimismo el marco dentro del cual debe actuar el Comité Ejecutivo. El remedio debe aplicarse a la raíz. Mientras ello no se logre el Comité Ejecutivo, al igual que la Conferencia, oscilará entre dos principios: principios dinámicos frente a principios entorpecedores.

C. La Secretaría.

Anómala ubicación institucional. La alternativa dinamismo-pasividad que anotáramos como propia de esta Asociación puede encontrarse no sólo a propósito de los principales órganos sino que también a través de toda su estructura y mecanismos jurídicos. La tendencia intergubernamental de la ALALC ha llevado al establecimiento de anómalas estructuras institucionales: el caso de la Secretaría es lo suficientemente elocuente. No obstante la importancia de sus funciones ella no es un órgano de la ALALC. En efecto, el Artículo 33 del Tratado al señalar cuáles son los órganos de la Asociación sólo contempla como tales a la Conferencia y al Comité Ejecutivo, sin mencionar ala Secretaría; por otra parte el Artículo 41 dispone que 'El Comité tendrá una Secretaría. . .'. De aquí se desprende con claridad que la Secretaría forma parte de la estructura del Comité Ejecutivo Permanente.

Esta ubicación institucional se aparta de la técnica tradicional de la organización internacional y, especialmente, de aquellas de carácter intergubernamental como las Naciones Unidas y la OEA en que la Secretaría es un órgano propiamente tal. Esta anómala situación es verdaderamente injustificable dentro del marco de la ALALC ya que priva a la Secretaría de una autonomía básica indispensable para asegurar la plena objetividad e independencia de criterio que, en definitiva, siempre deben poseer los órganos de carácter técnico a fin de llevar a cabo sus tareas en forma equilibrada y justa. Tal es por lo demás la intención del Tratado al establecer el carácter internacional del Secretariado, dotado de inmunidades y privilegios y con la prohibición de solicitar o recibir instrucciones de alguna Parte Contratante, lo que obviamente no guarda relación con la ubicación institucional de este cuerpo.

Por otra parte esta ubicación tampoco refleja la naturaleza exacta de las funciones del Secretariado, que se ejercen tanto respecto del Comité como de la Conferencia, ni se compadece con el sistema de designación, pues el Secretario es designado por la Conferencia, ni con la responsabilidad de este funcionario quien responde ante ambos órganos. No obstante esta anomalía la Secretaría desempeña valiosas funciones técnicas y administrativas. Esta es otra manifestación de la permanente alternativa dinamismo-pasividad.

El Secretario Ejecutivo. La Secretaría es dirigida por un Secretario Ejecutivo y se compone además de personal técnico y administrativo; ella se rige por su propio reglamento orgánico, que es dictado por el Comité Ejecutivo; el actual reglamento está contenido en la Resolución 101 del Comité Ejecutivo. El Secretario Ejecutivo es el funcionario de mayor jerarquía y es designado por la Conferencia de las Partes Contratantes, por dos tercios de sus votos afirmativos pero sin que haya veto. Su período dura tres años. El Secretario Ejecutivo participa en las sesiones de la Conferencia y del Comité, con derecho a voz pero sin voto.

Responsabilidad del Secretario. La deficiente ubicación institucional de la Secretaría puede también apreciarse a propósito de la responsabilidad de este funcionario. Al ser la Secretaría parte del Comité Ejecutivo lo lógico sería que este funcionario respondiera sólo ante este órgano, pero ello no ocurre así. En virtud del Artículo 9 del Reglamento del Comité Ejecutivo él es responsable de la buena marcha de la Secretaría 'ante los órganos de la Asociación', de tal manera que responde tanto ante el Comité como ante la Conferencia; con la institucionalización del Consejo de Ministros como nuevo órgano deberá además responder ante él. Esta situación es perfectamente anómala. Para hacer efectiva esta responsabilidad el Comité Ejecutivo, con el voto de los dos tercios de las Partes Contratantes, puede suspender en sus funciones al Secretario Ejecutivo y proponer su remoción a la Conferencia cuando le fueren imputables hechos u omisiones graves que afecten la buena marcha de la Asociación. Cabe destacar que el Comité Ejecutivo sólo tiene atribuciones para suspender a este funcionario pero no para removerlo, cosa que compete a la Conferencia desde el momento en que también lo designa.

El Secretario Ejecutivo Adjunto. El Reglamento de la Secretaría establece que para colaborar con el Secretario Ejecutivo habrá también un Secretario Ejecutivo Adjunto, de diferente nacionalidad, cuya designación y remoción se hará por el propio Secretario Ejecutivo previa anuencia del Comité. El Secretario Adjunto sustituye al Secretario Ejecutivo en caso de ausencia, impedimento temporal o vacancia. En este último caso, una vez designado el nuevo Secretario Ejecutivo, éste podrá confirmarlo o no sin la anuencia del Comité.

Personal técnico y administrativo. El personal técnico y administrativo de la Secretaría es nombrado por el Secretario Ejecutivo y ante él deberán responder por el desempeño de sus funciones. En el nombramiento y en la determinación de las condiciones del servicio deberá tenerse en cuenta la necesidad de asegurar el más alto grado de eficacia, competencia e integridad, como así mismo asegurar la más amplia representación geográfica posible.

Independencia de la Secretaría. Inmunidades y privilegios. El Tratado de Montevideo y los diferentes reglamentos garantizan la independencia de este cuerpo al disponer que el Secretario Ejecutivo y el personal de la Secretaría, en el desempeño de sus funciones, no solicitarán ni recibirán instrucciones de ningún gobierno ni de entidades nacionales o internacionales; asimismo deberán abstenerse de cualquier actitud incompatible con su calidad de funcionarios internacionales. Las Partes Contratantes se comprometen a respetar este carácter internacional y a abstenerse de ejercer cualquier influencia. Con el mismo propósito el Artículo 47 del Tratado les otorga dentro de la zona las inmunidades y privilegios diplomáticos y demás necesarios para el adecuado ejercicio de sus funciones.

Atribuciones. La competencia general de la Secretaría tiende a organizar los trabajos de la Conferencia y del Comité Ejecutivo, a preparar el proyecto de presupuesto anual del Comité y a contratar al personal técnico y administrativo. A tal fin le corresponde ejecutar en lo que compete el programa anual de trabajo aprobado por la Conferencia, sea directamente o promoviendo y coordinando los medios adecuados; programar y realizar las labores referentes a las Comisiones asesoras y reuniones sectoriales; organizar los servicios de la Conferencia, Comité, Consejos, Comisiones Consultivas y Asesoras, grupos de trabajo y otras reuniones; mantener y administrar el patrimonio de la Asociación; y cumplir otras tareas que le encomienden los órganos de la ALALC. Para este efecto la Secretaría se encuentra organizada en tres grandes aspectos: la oficina del Secretario Ejecutivo, los servicios técnicos, los servicios administrativos y especiales.

Al Secretario Ejecutivo le corresponde desempeñar las funciones de Secretario General de la Conferencia y otras reuniones intergubernamentales, participar en las sesiones de los órganos con derecho a voz y en los Consejos y Comisiones, y ejercer las facultades de proposición ante los órganos de la Asociación. Su principal función es la de dirigir la Secretaría y, en tal sentido deberá preparar el programa anual de trabajo, el proyecto de presupuesto y el informe anual de actividades; contratar y remover al personal; supervisar y coordinar los estudios; sugerir al Comité la creación de comisiones y grupos de trabajo; representar al Comité en los contratos y otros actos relativos al giro administrativo; mantener contactos con organismos internacionales y otras entidades, coordinando los trabajos técnicos y asistencia técnica; representar a la Asociación en los asuntos que le sean delegados por el Comité;sugerir al Comité todo lo que estirpe conveniente para la buena marcha ele la Asociación y la aplicación del Tratarlo y otras funciones inherentes a su cargo.

El nuevo reglamento orgánico de la Secretaría -contenido en la Resolución 101 del Comité Ejecutivo- ha reorganizado sus servicios técnicos, administrativos y especiales. Los actuales Departamentos técnicos son el Departamento ele Política Comercial; el Departamento de Asuntos Económicos, que comprende los aspectos financieros y monetarios, infraestructura y transporte; el Departamento de Asuntos Industriales y el Departamento ele Asuntos Agropecuarios. Los servicios administrativos son dirigidos por el Departamento Administrativo. Los servicios especiales son el de Estadística, Conferencias y reuniones, Biblioteca, Documentación, Promoción y Difusión. Ninguna mención liare este reglamento a la Asesoría jurídica.

D. Los órganos asesores de la ALALC.

Complejidad de órganos que intervienen. El panorama de la asesoría técnica y especializada en el marco de la ALALC es sumamente complejo debido a la gran variedad de organismos que intervienen. De esta manera tenemos la asesoría que prestan aquellos organismos que no tienen un vínculo de dependencia con la ALALC sino que operan en virtud de convenios especiales u otros arreglos. En esta categoría es posible encontrar organismos públicos y privados, nacionales e internacionales. Por vía de ejemplo cabe señalar a la CEPAL, a la OEA y en particular al CIES, al Banco Interamericano de Desarrollo, al Comité Interamericano de la Alianza para el Progreso, al Instituto para la integración de América Latina, al Instituto Interamericano de Estudios jurídicos Internacionales, a la Asociación Latinoamericana de Armadores, a la Asociación Latinoamericana de Ferrocarriles y a numerosos otros organismos.

Pero además, y ya dentro de la propia ALALC, existen diversas instituciones de carácter asesor, de diversa jerarquía y naturaleza, funciones y vínculos. Estas instituciones propias de la ALALC son principalmente las Comisiones Consultivas, las Comisiones Asesoras, los Consejos Asesores, los grupos de estudio y de trabajo y otras reuniones de carácter especializado. De ellas nos preocuparemos a continuación.

Ubicación institucional. La ubicación exacta de estas instituciones asesoras dentro de la estructura de la ALALC es difícil de precisar. Desde luego ellas no constituyen órganos propiamente tales de la Asociación, tanto porque el Tratado no los contempla entre sus órganos como por no tener una vinculación orgánica tan vigorosa que les permita adquirir esta categoría. Ellas tienen su origen en Resoluciones de la Conferencia o del Comité Ejecutivo, e incluso en Resoluciones de la Reunión de Ministros de noviembre de 1965; la excepción es que tengan su origen en el Tratado mismo. Esta multiplicidad de elementos de juicio sólo permite realizar una calificación en principio: ella es que el aparato asesor de la ALALC se encuentra generalmente vinculado al Comité Ejecutivo.

Las Comisiones Consultivas. La única institución asesora que tiene su origen en el Tratado de Montevideo son las Comisiones Consultivas. El Tratado contiene también otras normas sobre asesoría y cooperación pero ellas se refieren fundamentalmente a organismos nacionales e internacionales sin vinculación orgánica con la ALALC; las Comisiones Consultivas son las únicas instituciones asesoras propias de la ALALC que tienen su origen en el Tratado. Dispone, en efecto, el Artículo 43 que 'A fin de facilitar el estudio de problemas específicos, el Comité podrá establecer Comisiones Consultivas integradas por representantes de los diversos sectores de las actividades económicas de cada una de las Partes Contratantes'. Por su parte el Reglamento del Comité Ejecutivo especificó que dichas actividades económicas comprendían tanto a las públicas corno a las privadas, y que el Comité determinaría las finalidades, las normas de procedimiento, la composición y la sede de estas Comisiones, proporcionándole los elementos que considere adecuados.

Estas Comisiones Consultivas eligen su Presidente y Vicepresidente y fijan su régimen de trabajo. En sus deliberaciones pueden participar sin derecho a voto los miembros del Comité Ejecutivo, los funcionarios de la Secretaría y otros representantes de organismos internacionales. Hasta la fecha sólo se ha establecido dos Comisiones Consultivas: la Comisión Consultiva de asuntos laborales y la Comisión Consultiva de asuntos empresariales, de las cuales nos preocuparemos más adelante.

Las Comisiones Asesoras. Las Comisiones Asesoras no tienen su origen en el Tratado sino que en las Resoluciones de la Conferencia. En efecto, la Resolución 41 de este órgano consideró que, además de las Comisiones Consultivas, era conveniente crear Comisiones Asesoras permanentes de carácter técnico, integradas por representantes de los servicios especializados de las Partes Contratantes, con el cometido de asistir a los órganos de la Asociación en sus actividades; para tal efecto facultó al Comité Ejecutivo para constituirlas y reglamentar su funcionamiento.

En la actualidad estas comisiones asesoras son: la Comisión Asesora de origen (CAO), la Comisión Asesora de Desarrollo Industrial, (CADI), la Comisión Asesora de Asuntos Monetarios (CAM), la Comisión Asesora de Asuntos Agropecuarios (CAP), la Comisión Asesora de Estadística (CAE), la Comisión Asesora de Política Comercial (CAPC) -que reemplazó a la Comisión Asesora de Asuntos Aduaneros-, la Comisión Asesora de Nomenclatura (CAN) y la Comisión Asesora de Transporte (CAT). Estas Comisiones han desarrollado una importantísima actividad en el marco de la ALALC efectuando estudios básicos para el perfeccionamiento del proceso de integración.

Los Consejos Asesores. Los mecanismos de asesoría interna de la ALALC se han visto reestructurados y fortalecidos últimamente a fin de atender a las necesidades de la ejecución de la Resolución 100, que contiene los principios básicos de la política económica. De esta manera la Resolución 101 de la Conferencia acordó la reestructuración de las Comisiones Asesoras a tal finalidad y la creación de Consejos Asesores, instituciones de mayor jerarquía en este campo. La misma Resolución 101 creó el Consejo de Política Financiera y Monetaria, integrado por los presidentes, gerentes o directores generales, según corresponda, de los bancos centrales o instituciones similares de las Partes Contratantes; asimismo facultó al Comité Ejecutivo para crear el Consejo de Política Comercial, de Política Agrícola, de Desarrollo Industrial y de Transporte y Comunicaciones.

El Consejo de Transporte y Comunicaciones y el Consejo de Política Agrícola fueron establecidos por las Resoluciones 76 y 77, respectivamente, del Comité Ejecutivo. Esta es una nueva proyección de la asesoría en el marco de la ALALC.

Otros cuerpos asesores. La ALALC cuenta también con otros mecanismos internos de asesoría, como los grupos de trabajo y estudio y las reuniones de carácter especializado. Por vía de ejemplo cabe destacar entre los primeros el grupo de estudio para los países de menor desarrollo económico relativo, para los países de mercado insuficiente, para las industrias químicas, para el papel y la celulosa y otros; entre los segundos cabe destacar la reunión de juristas para la solución de controversias, la reunión de expertos sobre tránsito de personas, la reunión de representantes de la actividad aseguradora y otras.

E. Conclusiones en torno a este mecanismo institucional.

Predominio del criterio intergubernamental. De este examen de los principales rasgos de las instituciones y mecanismos actuales de la ALALC pueden ya extraerse algunas conclusiones muy claras. Si se enfrentan los aspectos dinámicos de la Asociación con aquellos de carácter intergubernamental ?no en un sentido de incompatibilidad o contradicción sino que en sentido de preeminencia de uno sobre otro resulta claro que estos últimos predominan sobre los primeros; la ALALC es en principio una organización intergubernamental tradicional. El marco de la Asociación y sus mecanismos esenciales participan de este carácter intergubernamental y lo que es más todavía el espíritu que predomina y que guía su marcha también reúne los mismos caracteres. Dentro de este esquema intergubernamental es posible encontrar elementos potenciales y reales de gran dinamismo, susceptibles de desarrollarse y de impulsar a la ALALC por caminos verdaderamente ágiles pero que hasta la fecha se encuentran limitados por el marco estructural de la organización.

El problema no deriva tanto de la naturaleza de estas estructuras, ni de los caracteres del Tratado, ni tan siquiera del ordenamiento jurídico de la Asociación, sino que proviene principalmente del espíritu y del criterio con que estos mecanismos e instrumentos se aplican y se interpretan, espíritu sumamente estrecho que produce limitaciones innecesarias -incluso no deseadas por el Tratado de Montevideo- que en definitiva hacen de la ALALC una organización lenta en circunstancias que está dotada de todos los poderes suficientes para ser lo contrario, esto es, una organización dinámica. La prueba la encontramos en que cada vez que las Partes Contratantes abandonan ese espíritu estrecho, -cosa que en contadas ocasiones ha ocurrido- la Asociación responde inmediatamente con notables progresos, siendo sus mecanismos los mismos; lo que varía es entonces únicamente la orientación y el criterio político. Ello depende exclusivamente de la voluntad política de los gobiernos nacionales y no de las estructuras de la Asociación. Mientras ello no se logre, el predominio del interés nacional por sobre el interés de la zona será permanente en la ALALC.

Necesidad de establecer un equilibrio de intereses. No deberá entenderse que estamos repudiando el carácter intergubernamental de la Asociación pues siempre será necesaria la participación directa de los intereses nacionales en el ámbito de la integración para que ésta pueda tener éxito. Pero igualmente es necesaria la participación del interés comunitario, del criterio zonal, para que el proceso pueda proporcionar soluciones efectivas, independientes y oportunas. Entonces lo que es repudiable dentro de la ALALC es el desequilibrio existente entre ambos intereses, pues mientras el carácter intergubernamental -interés nacional- predomina en forma absoluta absorbiendo toda la mecánica de la Asociación, el carácter comunitario -interés zonal- está limitado a la categoría de germen potencial con algunas manifestaciones prácticas pero no definitivas ni influyentes en grado adecuado. La solución está, entonces, no en destruir el carácter intergubernamental sino en desarrollar el carácter comunitario, estableciendo un equilibrio armónico de interés de cuya confluencia resulte una acción objetiva y permanente.

La carencia de un sistema general de sanciones: factor agravante. El problema de la ALALC resulta agravado por otro factor que, en definitiva, es también una manifestación del predominio del interés nacional dentro de la integración: la carencia de un sistema general de sanciones, requisito indispensable para garantizar el respeto de los compromisos contraídos y, por ende, para afianzar el cumplimiento de los objetivos señalados por el Tratado. Si bien en alunas materias se han establecido determinadas sanciones ello no es la regla general dentro de la Asociación. Como ejemplo cabe recordar que en materias de represión del dumping y otras prácticas desleales la Resolución 65 permite al Comité Ejecutivo autorizar a una Parte Contratante afectada a imponer restricciones a la importación de productos comercializados bajo estas prácticas, y a reducir el margen de preferencia de que se ha hecho uso abusivo; un Estado eventualmente puede resultar obligado a com. pensar a la Parte afectada; de esta manera el Comité Ejecutivo aplica en realidad sanciones indirectas. Pero estos casos aislados no constituyen la regla general.

Para que dentro de la Asociación pueda desarrollarse un carácter comunitario se hace indispensable el establecimiento de un sistema general de sanciones que garantice su respeto y efectividad. La carencia de este sistema agrava la actual situación de la ALALC.

III. Las nuevas tendencias institucionales

III. LAS NUEVAS TENDENCIAS INSTITUCIONALES.

La multiplicidad de problemas que hemos anotado fue formando una progresiva conciencia en los gobiernos en torno a los obstáculos que afectaban la integración. La paulatina evolución de la ALALC hacía surgir nuevas necesidades y proyecciones que requieren de soluciones más dinámicas y adecuadas a las circunstancias. La ALALC se inició como un programa de tipo comercial, buscando la desgravación del intercambio; a tal finalidad se adecuaron sus competencias, mecanismos y estructuras, lo que correspondía a los objetivos iniciales. Pero la necesidad de dominar los complejos problemas de la integración, de abarcar nuevos campos, de desarrollar políticas y principios ágiles y, en general, de alcanzar los objetivos mediatos de la Asociación, esto es, la unión aduanera y el mercado común —como única fórmula de afianzar las conquistas comerciales de la zona de libre comercio— requería de un nuevo enfoque y de una adaptación de esas competencias y estructuras.

Esta inquietud se orientó hacia la necesidad de lograr decisiones políticas en todos los planos, en orden a dirigir a este proceso hacia metas concretas y por vías adecuadas, evitando el riesgo de sucesivos estancamientos y frustraciones. En una política regional de integración ya no pueden separarse los aspectos políticos de los económicos, debido a su enorme incidencia recíproca y al denominador común que los guía: desarrollo económico y autonomía regional. El primer esfuerzo de importancia en este sentido lo constituye la Resolución 100 que estableció los directivos básicos de política económica para la ALALC, pero que sólo se preocupó de los aspectos institucionales en forma secundaria. En todo caso, estas directivas en sí ya encierran el carácter de decisiones políticas de alto nivel.

La Reunión de Ministros de Relaciones Exteriores. El aspecto institucional de esta nueva tendencia fue recogido más propiamente por la Resolución 112 de la Conferencia, la cual tomando en consideración los, propósitos fundamentales del Tratado, en orden a alcanzar tina progresiva complementación e integración de las economías de los países miembros de la Asociación, y la conveniencia de vigorizar sus actividades brindándole el respaldo total de los respectivos gobiernos, para cuyo efecto se hacía necesario definir y ordenar la política tendiente a lograr estos objetivos por medio de acuerdos de adecuado nivel político, resolvió realizar en la sede de la ALALC una reunión de Ministros de Relaciones Exteriores —acompañados si fuere del caso por los ministros que tienen a su cargo los asuntos de la ALALC— con el objetivo principal de adoptar soluciones políticas necesarias para impulsar el proceso de integración y complementación. Hubo aquí un reconocimiento expreso de la necesidad política en el marco de la integración económica. Los preparativos de esta Reunión fueron encomendados al Comité Ejecutivo.

Esta Reunión se celebró en Montevideo entre el 3 y el 6 de noviembre de 1965.

De ella emanaron importantísimas resoluciones en el campo institucional, que fueron formalmente acogidas por el quinto período de sesiones de la Conferencia. Estas resoluciones son de tanta trascendencia que si llegan a aplicarse con el mismo espíritu con que fueron concebidas —desarrollando algunos aspectos particulares— significarán virtualmente la solución de los problemas institucionales que aquejan a la ALALC.

Proposiciones para un sistema institucional equilibrado. Efectivamente, estas Resoluciones plantean un completo sistema institucional, debidamente equilibrado. Por una parte se crea una Comisión Técnica que debidamente estructurada podría representar en forma adecuada los intereses comunitarios y el interés zonal, aspecto que está hoy día abandonado. Por otra parte se crea un Consejo de Ministros encargado de representar los intereses nacionales, de carácter intergubernamental, con el objeto de producir las grandes decisiones políticas que orienten la integración y de las que hoy también carece la ALALC. De las relaciones entre ambos órganos surgiría un equilibrio de intereses, hoy día también inexistente. Asimismo se aspira a la vinculación de los Parlamentos de las Partes Contratantes, aspecto que suficientemente desarrollado podría traducirse en un control democrático político de la integración. Por último se contempla el establecimiento de un mecanismo de solución de controversias, el cual debidamente aplicado podría representar el control jurisdiccional y de la legalidad de la integración y además ser el intérprete de los instrumentos jurídicos y normas reguladoras de la ALALC, proporcionando una garantía de legalidad y justicia. A través de sus decisiones obligatorias podría establecer el sistema general de sanciones, cuya ausencia actual señaláramos como agravante de la situación de la ALALC. Este sistema institucional es de una gran trascendencia; sin embargo tendremos oportunidad de señalar los obstáculos con que se ha encontrado su aplicación.

Bases políticas del nuevo sistema institucional. La orientación fundamental de este sistema es fortalecer el cuadro institucional de la ALALC a través de un apoyo político que le imprimó dinamismo. Veíamos que la Resolución 112 fue muy clara a este respecto. Pero más categórico todavía fue el Comité Ejecutivo en sus trabajos preparatorios de la Reunión de Ministros. Dijo, en efecto, este órgano: 'Tal orientación persigue fundamentalmente dos objetivos: canalizar en favor del proceso de integración económica regional el apoyo político constante de los gobiernos de las Partes Contratantes, de modo tal que ello se refleje, en las esferas técnicas y administrativas vinculadas en cada país con la ejecución del programa respectivo y, poner a disposición de los órganos de la Asociación, de los organismos públicos y privados de la zona y de los equipos especializados encargados de los estudios y trabajos técnicos, un adecuado conjunto de instrumentos que permita la concreción de las soluciones comunes necesarias y facilite la colaboración de las fuerzas vivas de la región'.

'No obstante los compromisos asumidos por los gobiernos en virtud del Tratado ele Montevideo, —agrega el Comité Ejecutivo—, existen importantes objetivos a largo plazo que no han sido sometidos a obligaciones precisas. Sin embargo, las Partes Contratantes se orientan en forma definida hacia la integración global de sus economías con el fin de llegar a la constitución de una comunidad o unión económica y eventualmente de una unión política. A este respecto basta señalar los debates promovidos en el seno de la Asociación con respecto a las modalidades que debería adoptar el proceso de integración; los planteamientos formulados por diversos países en torno al desarrollo económico de la región en función de tal proceso; las decisiones de las Partes Contratantes en el Cuarto Período de Sesiones Ordinarias de la Conferencia, encaminadas a enmarcar todas las actividades económicas en un cuadro común y las iniciativas de funcionarios del más alto nivel político de los países miembros en cuanto a asumir compromisos aún más firmes en la materia. Cabe afirmar entonces que en el seno ele la ALALC los países de América Latina se han abocado a una empresa colectiva de trascendencia histórica que como tal compromete el futuro particular de cada país, identifica indisolublemente los objetivos de desarrollo económico y social de todos ellos y exige una acción conjunta sobre la base de la participación directa y constante de los más altos responsables de la conducción política de cada Parte Contratante'(1).

A. La Comisión Técnica. Hacia un órgano comunitario.

La Comisión Técnica fue creada por la Resolución 19 de la Reunión de Ministros y por la Resolución 118 de la Conferencia, instrumentos coincidentes. Ella estará compuesta por cuatro personalidades nacionales de las Partes Contratantes, designadas por la Conferencia, y por el Secretario de la ALALC quien actuará como miembro coordinador. Estos miembros deberán actuar sin responsabilidad de gobierno y exclusivamente en su capacidad técnica, lo que constituye un mecanismo sumamente dinámico que permitirá actuar con objetividad y autonomía. Esta es una base esencial para que puedan desarrollarse estructuras supranacionales, y comunitarias y constituye un principio de aplicación del bien común zonal por sobre el interés particular de los Estados.

El objetivo de esta Comisión es realizar estudios, formular proposiciones y presentar proyectos para acelerar 91 proceso de integración, dentro de las directivas del Tratado y de las Resoluciones de la Conferencia; estas directivas son muy amplias pues cabe recordar que la Asociación persigue, corno objetivos mediatos, el establecimiento de la unión aduanera y del mercado común. El marco dentro del cual deberá actuar esta Comisión es perfectamente adecuado. Sus proposiciones y proyecto serán considerados por el Comité Ejecutivo y en caso de no ser aprobados, o de no poder pronunciarse éste por falta de competencia, serán elevados junto con sus observaciones a conocimiento y decisión de la Conferencia o del Consejo de Ministros, cuando éste se constituya formalmente. La Comisión tendrá un presupuesto propio y la Secretaría deberá proporcionarle las facilidades necesarias. Este órgano ya se encuentra formalmente creado pero aún no se ha constituido y sus miembros tampoco han sido designados. Ello refleja nuevamente la indecisión de los gobiernos y sus temores infundados frente a la integración.

Condiciones para la eficacia de este órgano. La eficacia de la Comisión Técnica dependerá fundamentalmente de la estructura que se le dé y de sus relaciones con el Consejo de Ministros, órgano encargado de representar los intereses nacionales y la decisión política. De acuerdo a los términos de las Resoluciones citadas el órgano está bien encaminado. Su marco es bastante amplio: Tratado de Montevideo y Resoluciones. Su competencia —estudios, proposiciones y proyectos— serían suficientes para representar el interés comunitario, siempre y cuando tengan cierto grado de obligatoriedad jurídica frente a los órganos intergubernamentales. Su composición, responsabilidad y presupuesto le proporcionan la debida autonomía. Estos factores permitirían que ella desempeñe un rol adecuado en la marcha de la ALALC.

Sin embargo en lo que se refiere a las relaciones propuestas con los órganos intergubernamentales cabe hacer algunas observaciones. Veíamos que el Comité Ejecutivo será el destinatario de las proposiciones y proyectos de la Comisión y sólo en el caso de que no sean acogidos, o en caso de incompetencia, pasarán a la decisión de los órganos superiores. A este respecto hay que aclarar algunas ideas. El sistema institucional propuesto por los Ministros es orgánico y equilibrado, entregando las decisiones políticas al Consejo de Ministros; las funciones de la Comisión Técnica deberán entenderse entonces frente a este órgano máximo, ya que con él deberá establecerse el equilibrio de intereses. El Comité Ejecutivo, dentro de este sistema, desempeñaría un rol similar al que en la Comunidad Económica Europea desempeña el Comité de Representantes Permanentes en relación al Consejo de Ministros, esto es, una función preparatoria de los trabajos del Consejo y la representación permanente de los países miembros ante los órganos de la integración, pero no desempeñaría una función decisoria. Sin embargo de acuerdo a la actual proposición se le están entregando al Comité Ejecutivo funciones decisorias; ello altera el equilibrio buscado especialmente si tiene en consideración que los instrumentos emanados de la Comisión deberían obligar al Consejo —estableciéndose por ejemplo que éste sólo podrá actuar en ciertos casos a proposición de la Comisión o que sólo podrá rechazar estas proposiciones por determinadas mayorías— cómo única fórmula para que el equilibrio de intereses sea real.

Este aspecto tiene gran importancia pues las relaciones entre la Comisión y los órganos intergubernamentales determinarán en definitiva las atribuciones reales de la Comisión Técnica. Y en torno a estas atribuciones ha habido gran discrepancia entre los gobiernos. Por una parte se sostiene, particularmente por Chile, que la Comisión debe estar facultada para adoptar decisiones obligatorias para todas las Partes Contratantes, dentro de la esfera de acción que se les fije; en este sentido la Comisión no está concebida cono un órgano aislado, sino que forma parte de un esquema general, y representa un factor de equilibrio frente a los órganos intergubernamentales ya que tendría un carácter esencialmente comunitario. Pero por otra parte se sostiene que el otorgar facultades supranacionales a la Comisión sería introducir un elemento incompatible con la realidad actual de la ALALC, argumentándose que estas funciones políticas y supranacionales obligarían a avanzar hacia la integración política y no sólo económica, lo que requeriría de una clasificación y de decisiones políticas nacionales; ello exigiría una revisión jurídica profunda de la ALALC en forma previa. Esta discrepancia ha impedido hasta ahora la constitución de este órgano. Ello es una nueva manifestación de la alternativa dinamismo pasividad.

En torno a la Comisión Técnica se han todas las condiciones necesarias para que sea el órgano comunitario de la ALALC. La última palabra queda nuevamente en manos de los gobiernos.

B. El Consejo de Ministros. Hacia la decisión política superior.

La Resolución 1 de la Reunión de Ministros de Relaciones Exteriores y la Resolución 117 de la Conferencia, instrumentos del todo coincidentes, prevén la creación del Consejo de Ministros de Relaciones Exteriores de la ALALC en orden a facilitar el desarrollo del proceso de integración mediante la reunión periódica de los Secretarios de Estado que tienen a su cargo la ejecución de la política exterior de sus países para adoptar las decisiones que correspondan a la conducción política superior de la Asociación. Para este efecto, ambas Resoluciones encomendaron al Comité Ejecutivo que, a la brevedad posible, prepare y eleve a los gobiernos el proyecto de instrumento pertinente a fin de que sea considerado por los Ministros de Relaciones en la primera reunión que realicen. El Comité Ejecutivo elaboró este proyecto en el curso de 1966 y él fue considerado por el Consejo de Ministros, constituidos en Tercera Conferencia Extraordinaria, en diciembre de ese año; el protocolo que institucionaliza al nuevo órgano se encuentra en la etapa de ratificación por parte de los gobiernos miembros.

Las Resoluciones mencionadas, con el objeto de no demorar la aplicación de éstas nuevas instituciones y decisiones políticas, han previsto una situación transitoria que deberá regir hasta tanto se perfeccione la institucionalización del Consejo de Ministros. Ella permite que los Ministros se reúnan por lo menos una vez al año en el seno de la Conferencia la que, para estos efectos, será convocada a sesiones extraordinarias en la fecha y sede que los Ministros hayan establecido en su reunión anterior, así como también por iniciativa del Comité Ejecutivo cuando las partes lo estimen necesario. En aplicación de este mecanismo el Consejo de Ministros celebró su primera reunión constituido en Tercera Conferencia Extraordinaria de las Partes Contratantes, entre el 7 y el 12 de diciembre de 1966. De esta manera se obviarían las posibles demoras que sufra la institucionalización del nuevo órgano.

Con anterioridad tuvimos ocasión de sostener que la Conferencia, de acuerdo a las atribuciones que le otorga el Tratado, está capacitada para conducir políticamente a la Asociación y que ella se ha excluido de esta función siguiendo criterios estrechos de interpretación; la mejor prueba es esta situación transitoria: si el nuevo órgano Consejo de Ministros  encargado de la conducción política de la ALALC funcionará provisoriamente en el seno de la Conferencia, mientras se le institucionaliza, es precisamente porque las atribuciones de la Conferencia le permiten desempeñar su rol de orientación política; de otra manera estaría funcionando estérilmente en su etapa transitoria.

Composición. En orden a permitirle un adecuado dinamismo a este órgano las citadas Resoluciones disponen que cuando una Parte Contratante tuviere asignada la competencia de los asuntos de la ALALC a un 'Ministro o Secretario de Estado distinto que el de Relaciones Exteriores, podrá hacerse representar en el Consejo por el Ministro respectivo. De aquí resulta que el Consejo puede estar compuesto por ministros de distintas ramas y, en tal sentido, la denominación de 'Consejo de Ministros de Relaciones Exteriores' no resulta adecuada por ser más restringida y no reflejar la composición exacta que puede tener el nuevo órgano. El Protocolo que institucionaliza al nuevo órgano ha mantenido esta fórmula elástica en cuanto a su composición. Sin embargo el problema de la composición fue largamente debatido en el curso de los trabajos preparatorios, considerándose diversas alternativas. Por una parte se pensó en integrarlo exclusivamente con los Ministros de Relaciones, para lograr una conducción política más unitaria, fórmula que se abandonó por no ser adecuada a la complejidad y diversidad de sectores que abarca la integración; también se pensó en integrarlo con los Ministros de Economía, fórmula que se abandonó por las mismas razones. Asimismo se propuso que los gobiernos tuvieran libertad de acción para designar a sus delegados en cada ocasión, siempre al nivel ministerial, pero se reconoció que una excesiva amplitud en este sentido restaría ejecutividad y coherencia debilitando el apoyo político buscado. Por otra parte se esbozaron diversas soluciones intermedias: investir con la representación indistintamente a los Ministros de Relaciones y Economía; pudiendo actuar cualquiera de ellos, pero se reconoció que ello provocaría dificultades funcionales y operativas; por último se pensó que podría otorgarse la representación a los Ministros de Relaciones, permitiendo que los Ministros de otras ramas intervinieran en los asuntos de su competencia. La solución que en definitiva se adoptó es sin dudas la más indicada.

Problemas institucionales del Consejo de Ministros. La institucionalización de este órgano plantea diversos problemas jurídicos y estructurales en el marco de la ALALC. Desde luego en lo que respecta al procedimiento a seguirse para su institucionalización se consideraron dos ideas fundamentales: la primera consistió en la elaboración de un Protocolo modificatorio del Tratado de Montevideo, sujeto a ratificación; la segunda idea consistió en enmarcarlo dentro de la Conferencia para cuyo efecto ésta podría sesionar al nivel ministerial y no sería necesaria la reforma del Tratado. La primera fórmula fue la que en definitiva se acogió; ella es discutible en su necesidad según tendremos oportunidad de examinarlo al tratar de la organicidad de este nuevo sistema institucional.

Racionalización de las instituciones. Desde el momento en que se decidió establecer al Consejo de Ministros como órgano independiente surgió un problema fundamental: la necesidad de racionalizar el aparato institucional de la ALALC, particularmente en lo que se refiere a la Conferencia de las Partes Contratantes. Este problema fue extensamente debatido en el seno del Comité Ejecutivo, constituyéndose un grupo especial de trabajo, integrado por Argentina, Chile y México, que sesionó entre el 2 de mayo y el 2 de junio de 1966. De las labores de este grupo de trabajo y de los debates del Comité Ejecutivo surgieron dos posiciones básicas en relación a este problema.

La tesis de la reorganización total.

Una posición, sostenida por Chile, argumentó que la institucionalización del Consejo de Ministros obligaba a efectuar una revisión total de la estructura institucional de la ALALC, a fin de lograr una adecuada racionalización de los órganos; para este efecto sería necesario suprimir la Conferencia y mantener dos órganos: el Consejo de Ministros y el Comité Ejecutivo Permanente. En apoyo de esta tesis se argumenta que es indispensable determinar en forma clara y adecuada la existencia de un solo órgano con funciones legislativas, que pueda determinarla política superior de la Asociación y adoptar los compromisos necesarios para el mejor cumplimiento de los objetivos del Tratado. Esta función que compete actualmente a la Conferencia sería entregada al Consejo de Ministros, especialmente si se considera la alta y especial calidad política de sus integrantes, así como los objetivos que se han tenido en cuenta para su creación. Por ello no se considera práctico el funcionamiento de dos órganos legislativos, con iguales facultades y diferentes campos de acción, los que, por la propia naturaleza del Tratado y los compromisos asumidos con posterioridad, no pueden ser determinados con la precisión necesaria para eliminar toda posibilidad de futuros conflictos de competencia y asegurar una unidad de acción adecuada. Se sostiene, asimismo, que la existencia de dos órganos legislativos puede causar serias dificultades y más aún si se piensa que para evitarlas podría limitarse la competencia del Consejo de Ministros; se produciría así una duplicación y superposición de funciones y una falta de coordinación en las decisiones, afectando desfavorablemente la marcha de la ALALC.

Se argumenta también que es difícil concebir un desarrollo armónico y regular de los trabajos de la Asociación con la existencia de dos órganos superiores, que se reunirían una vez al afeo durante un corto período; y, más aún, si se otorga a uno de ellos facultades ejecutivas, aun cuando sólo se trate de ordenar la ejecución de los acuerdos o resoluciones del Consejo, facultades que por su propia naturaleza corresponden a un órgano permanente (2). De ahí que se sostenga que así como es conveniente entregar a un solo órgano la función legislativa corresponde adoptar igual decisión en relación con las facultades ejecutivas, las cuales deberían quedar exclusivamente en manos del Comité Ejecutivo. De la misma manera se afirma que debe corresponder a este órgano el conocimiento y resolución de todas aquellas materias que exijan una decisión inmediata, como es el caso de las cláusulas de salvaguardia. Por último se sostiene que debería entregarse al Comité Ejecutivo todo lo relacionado con las negociaciones de desgravación; además el propósito de establecer un mecanismo de desgravación automática eliminaría gradualmente el sistema selectivo de negociaciones.

La tesis da la organización parcial.

La segunda posición surgida en torno a este problema fue sostenida por Argentina y México. Ella coincide en que la institucionalización del Consejo de Ministros hace necesario racionalizar las estructuras de la ALALC, pero es contraria a la supresión de la Conferencia. De acuerdo a esta tesis el suprimir la Conferencia implica una completa revisión del Tratado, a fin de reducir las posibilidades de crítica al protocolo, particularmente en el proceso de ratificación.

Se argumenta enseguida que el funcionamiento de la Conferencia constituye una tradición de la ALALC. A este respecto se hace notar que la simplicidad estructural buscada por la representación chilena podría ser más aparente que real, invocándose el ejemplo de la EFTA; así se expone que según el Tratado de Estocolmo existe la mayor sencillez en un órgano internacional pues sólo se menciona al Consejo, no obstante lo cual éste ha tenido que funcionar a dos niveles; uno de ellos ministerial, y ha tenido que crear comités y comisiones que condujeron a una complejidad funcional, aunque ésta no exista en el texto incumplido del instrumento creador de EFTA.

Se agrega que entregar al Comité Ejecutivo la responsabilidad de las negociaciones sería colocar a sus miembros en una posición no recomendable, ya que éstas tienen como antecedente en cada país miembro un conjunto de trabajos preparatorios con la participación del sector público y privado, con los cuales los miembros del Comité no estarían totalmente familiarizados.

Por otra parte —se continúa argumentando— conviene considerar que en el proyecto de protocolo sobre solución de controversias se atribuyen a la Conferencia importantes funciones en relación con el cumplimiento de los fallos arbítrales y con la posibilidad de emitir opiniones consultivas. El Consejo de Ministros sería un órgano demasiado elevado para ocuparse de estas materias y el Comité Ejecutivo, por su permanencia, debe mantenerse ajeno a la posible irritación que puede surgir de un acuerdo sobre cumplimiento de un fallo no acatado voluntariamente por las Partes involucradas en la controversia. La Conferencia, como órgano no permanente, seria entonces el más adecuado para desempeñar esta función pues se integra con funcionarios que mantienen un contacto ocasional y no continuo. Por último se sostuvo que al resolverse crear el Consejo quedó implícito que se trataba de un órgano más y no de suprimir a un órgano existente.

Debate en torno a las atribuciones.

Pero el debate en torno a la institucionalización de este órgano fue todavía más allá. De acuerdo al planteamiento de Chile las atribuciones del Consejo no sólo debían ser suficientes para aprobar resoluciones en situaciones específicas de importancia política, sino que también para promulgar normas generales, impersonales, objetivas y permanentes, es decir, para dictar actos legislativos. Se trataría de verdaderos actos regla. En cambio de acuerdo al planteamiento de México el Consejo debe tener facultades expresas, absolutamente limitadas, y no permitir que ellas puedan ampliarse posteriormente a temas y fines que no estén explícita, limitativa y exhaustivamente enumerados en el protocolo. Ni tan siquiera la posibilidad de facultades implícitas debía ser admitida, aun cuando los cancilleres coincidieron en ello. De acuerdo a esta posición el Consejo no debía tener facultades legislativas, especialmente si ellas trascienden a los Estados y llegan a las personas físicas y sociedades; cualquier norma de esta naturaleza debía ser ratificada. Se concluye afirmando que si bien el objetivo final del Tratado es llegar a formas superiores de integración no existiría actualmente madurez y preparación para crear un órgano legislativo supranacional.

Implicancias del problema.

El problema planteado tiene, desde luego, una importancia fundamental ya que una u otra solución será la que determine la mantención o no del espíritu que guía al nuevo sistema institucional propuesto.

En nuestro concepto los argumentos planteados por las delegaciones de Argentina y México no son en absoluto convincentes. En primer lugar, si bien es cierto que la supresión de la Conferencia implica una revisión del Tratado ella no produce ni más ni menos problemas que la revisión que forzosamente provocará la institucionalización del Consejo de Ministros; si el temor proviene de las críticas que puedan surgir en los Parlamentos durante la ratificación, estas críticas serán exactamente las mismas ya sea que la reforma del Tratado provenga por supresión de la Conferencia, o por institucionalización del Consejo. Si se quiere eludir este temor habría que evitar la ratificación de partida, pero desde el momento en que se decidió crear al Consejo por medio de un protocolo la ratificación es inevitable. El argumento pierde entonces su validez.

En segundo lugar, el argumento de que la Conferencia constituye una tradición de la ALALC entra más bien en un plano sentimental, cuya consideración omitiremos. El ejemplo invocado de la EFTA tampoco es el más adecuado. La simplicidad de una organización debe medirse no según el número de sus órganos sino que según su racionalidad y expedición; en tal sentido la EFTA es hoy día tan simple como cuando nació, especialmente si tiene en consideración que sus comités son todos de carácter técnico y prestan asesoría al único órgano que adopta las decisiones: el Consejo de la Asociación. Por lo demás la Convención de Estocolmo faculta expresamente al Consejo para crear órganos auxiliares, de tal manera que no cabe hablar de 'texto incumplido'. Ni la organización más simple que pueda concebirse puede prescindir de un aparato asesor, so riesgo de transformar su simpleza en inoperancia.

En tercer lugar, el que los miembros del Comité Ejecutivo puedan no estar totalmente familiarizados con los estudios nacionales previos a las negociaciones de desgravación no los inhabilita para llevar a cabo las negociaciones pues se trata de un obstáculo fácilmente superable: entre otras vías puede señalarse que, en los períodos de negociación se amplíen las delegaciones ante la ALALC con los funcionarios nacionales que han llevado a cabo esos estudios.

En seguida, tampoco convence el argumento de que el Consejo es un órgano demasiado elevado para ocupare de la ejecución de los fallos y de que el Comité Ejecutivo deba permanecer ajena a esta materia. En principio somos partidarios de que la ejecución de los fallos no corresponda a un órgano político, pero si se escoge esta vía nada obsta para que intervenga el Consejo o el Comité Ejecutivo. Ya que se invocó el ejemplo de EFTA cabe recordar que el Consejo de esa Asociación tiene amplísimas atribuciones en materia de solución de controversias; nada obstaría pues, a que el Consejo de la ALALC intervenga en la sola etapa de la ejecución de los fallos. En lo que respecta al Comité Ejecutivo cabe pensar que sus miembros tienen la suficiente madurez como para no confundir la actitud de sus gobiernos con rencillas de carácter personal; no cabe hablar entonces de 'irritación' ya que si esta fuera una posibilidad real no sólo no podría trabajar en materias de fallos sino que tampoco en ninguna otra. El último argumento es una mera suposición.

Pero hay, razones todavía más importantes para sostener la eliminación de la Conferencia. Si se concibe el aparato institucional propuesto corno un conjunto orgánico y equilibrado ellas surgen con claridad. Si verdaderamente se le desea entregar al Consejo de Ministros la conducción política de la Asociación no puede pensarse en dotarlo de atribuciones taxativas y limitativas ya que ello es incompatible con la naturaleza de una decisión política ágil que, precisamente, persigue metas dinámicas y adaptaciones oportunas a la realidad regional, cosa imposible de realizar con una competencia restringida. El único límite lógicamente aceptable es el del Tratado de Montevideo, que contiene las normas constitutivas básicas. Cabe también señalar que dentro de un sistema jerárquico es absurdo que el órgano superior —Consejo de Ministros— tenga una competencia limitada y que el órgano inmediatamente inferior —la Conferencia— goce de una competencia ilimitada, ludiendo preocuparse de todos los asuntos que exijan resolución conjunta. Este tipo tic competencia residual provocaría una anarquía institucional y continuos conflictos de competencia.

Pero la razón de mayor peso para sostener la supresión de la Conferencia dice relación con la naturaleza de los órganos: en conformidad al sistema institucional equilibrado propuesto se establecería la Comisión Técnica, encargada de representar el interés zonal, y el Consejo de Ministros, encargado de representar el interés nacional a través de su naturaleza intergubernamental. Pues bien, si se mantiene la Conferencia y se institucionaliza el Consejo habrían dentro de la ALALC dos órganos de naturaleza intergubernamental encargados de representar los mismos intereses y dotados de atribuciones similares. Ello sin perjuicio de la naturaleza intergubernamental del Comité Ejecutivo, cuya función dentro del nuevo sistema institucional ya analizamos al tratar de la Comisión.

Técnica. Esta situación sería absurda.

Diversos proyectos.

Debido a las discrepancias surgidas el grupo de trabajo mencionado presentó al Comité Ejecutivo dos proyectos de protocolo: uno con la posición chilena y otro con la posición de Argentina y México. El Comité Ejecutivo elaboró por su parte un nuevo proyecto en el cual se mantiene la Conferencia como órgano de la ALALC; el primer gran problema quedaba así solucionado; nuestras reservas a propósito de esta solución ya han sido expresadas. En cuanto se refiere al problema de la competencia de estos órganos él subsistió en el proyecto preparado por el Comité Ejecutivo, el cual contiene a este respecto dos fórmulas alternativas: la primera fórmula —sostenida por Argentina, Brasil, Ecuador, México, Paraguay, Perú y Uruguay— proponía que la Conferencia tomara las decisiones que no estén enumeradas como atribuciones del Consejo, sobre los asuntos que exijan resolución conjunta de las Partes Contratantes y, además se enumeran otras atribuciones de la Conferencia; en otras palabras se entregaba al Consejo una competencia taxativa y limitada. También tuvimos ocasión de formular nuestras reservas sobre este punto. La segunda fórmula —sostenida por Colombia, Chile y Venezuela— simplemente enumeraba las atribuciones de la Conferencia y no establecía una competencia residual; en otras palabras el Consejo tendría una competencia amplia y no restrictiva. Ambas fórmulas se presentaron a la Consideración del Consejo de Ministros.

El Protocolo definitivo.

El Consejo de Ministros, constituido en Tercera Conferencia Extraordinaria, procedió a elaborar el Protocolo definitivo para la institucionalización del Consejo de Ministros. Este protocolo establece que serán tres los órganos de la ALALC: el Consejo de Ministros de Relaciones Exteriores, la Conferencia y el Comité Ejecutivo Permanente. El Consejo de Ministros, será el órgano supremo de la Asociación y adoptará las decisiones que correspondan a su conducción política superior; como tal tendrá las siguientes atribuciones: dictar normas generales que permitan el mejor cumplimiento de los objetivos del Tratado y en especial que tiendan a acelerar el proceso de desarrollo e integración económica y social; examinar los resultados de las tareas cumplidas en la Asociación y establecer los lineamientos fundamentales que sirvan de base a los programas de trabajo de los demás órganos de la misma; conocer y resolver los asuntos que estime conveniente de entre los que le sean referidos por la Conferencia o el Comité; fijar normas básicas que regulen las relaciones de la Asociación con terceros países, asociaciones regionales, organismos o entidades internacionales; delegar en la Conferencia o en el Comité la facultad de tomar decisiones en materias específicas destinadas a permitir el mejor cumplimiento de los objetivos del Tratado; acordar enmiendas al Tratado; modificar su sistema de votación y el de la Conferencia; y establecer su propio reglamento.

Competencia.

Este Protocolo también ha resuelto el problema de la competencia de los órganos. Cabe observar que el Consejo ha sido dotado de facultades amplias —ya que puede adoptar todas las decisiones que correspondan a la conducción política superior—; la hipótesis de atribuciones taxativas y restringidas ha sido pues eliminada. En cuanto a la competencia de la Conferencia ya tuvimos oportunidad de examinarla al tratar de ese órgano; cabe recordar que ella podrá ocuparse de los demás asuntos de interés común que no correspondan a la conducción política superior de la Asociación, campo difícil de delimitar; Colombia, Chile y Venezuela se opusieron a esta fórmula. Asimismo ya tuvimos oportunidad de examinar la competencia del Comité Ejecutivo.

Sesiones.

Tanto el Consejo como la Conferencia se reunirán en sesiones ordinarias una vez al año, en cada período ordinario fijarán la fecha y sede de la siguiente sesión, sin perjuicio de la facultad del Comité para determinar nueva sede y fecha cuando motivos supervinientes lo hicieran necesario. Cada uno de estos órganos se reunirá en sesiones extraordinarias cuando sea convocado por el Comité. El quórum para sesionar y adoptar decisiones será de, por lo menos, dos tercios de las Partes Contratantes.

Sistema de votación.

Las decisiones del Consejo se adoptarán con el voto afirmativo de, por lo menos, dos tercios de las Partes Contratantes y siempre que no haya voto negativo. La abstención o ausencia no significa voto negativo. Para elegir al Presidente y dos vicepresidentes y para fijar la sede y fecha del siguiente período ordinario de sesiones bastará el voto afirmativo de dos tercios, esto es, se excluye el veto. Cabe observar que el Consejo está facultado para modificar su sistema de votación, lo que constituye potencialmente un factor dinámico. El sistema de votación de la Conferencia permanece idéntico.

Este Protocolo no podrá ser firmado con reservas ni tampoco podrán éstas ser recibidas con ocasión de su ratificación; se sigue aquí la misma técnica que el Tratado de Montevideo. Este Protocolo entrará en vigor treinta días después del depósito de todos los instrumentos de ratificación de las Partes Contratantes. Hasta ahora Chile se ha abstenido de firmarlo pues estima que no se han respetado los lineamentos fundamentales del nuevo sistema institucional propuesto.

El Consejo de Ministros sería entonces el órgano encargado de representar, a un alto nivel político, los intereses nacionales dentro de la nueva estructura institucional de la ALALC.

C. La vinculación Parlamentaria. Hacia el control democrático político.

La Reunión de Ministros de Relaciones Exteriores, por medio de su Resolución, procura también lograr la vinculación de la ALALC con los Parlamentos de las Partes Contratantes, a fin de que éstos puedan, a través de comisiones especiales o reuniones periódicas, expresar los puntos de vista de la opinión pública que representan y facilitar los trabajos de la armonización legislativa permitiendo así un perfeccionamiento de la integración. Hay aquí una tímida aspiración en orden a darle a la opinión pública de la región una adecuada participación en la marcha de la ALALC; esta aspiración, convenientemente desarrollada, podría traducirse en el futuro en un necesario control democrático político de la integración latinoamericana a. través de un sistema parlamentario regional. Pero ello está todavía dentro del terreno de las hipótesis.

En relación a esta materia se planteó, en los trabajos preparatorios de la Reunión de Ministros, la posibilidad, de que, tal vinculación se llevara a cabo a través del Parlamento Latinoamericano, organismo no gubernamental creado en Lima en 1964; pero esta sugerencia se desestimó pues habría significado que países ajenos al Tratado de Montevideo —que participan en dicho Parlamento— intervinieran en los problemas propios de la ALALC.

D. Mecanismos para la solución de controversias. Hacia el control jurisdiccional.

Otra de las grandes fallas de la ALALC ha sido la ausencia de un mecanismo de solución de controversias, elemento indispensable para garantizar la legalidad y justicia en las actuaciones de los órganos y de los países miembros de un proceso de integración, y para regular jurídicamente los múltiples problemas que presenta el intercambio comercial y la complementación económica. Por otra parte, un sistema jurisdiccional es básico para la interpretación de los instrumentos jurídicos reguladores de la integración ya que ella no puede quedar entregada, como ocurre actualmente, a órganos de tipo político que representan fundamentalmente los intereses de los países miembros. Asimismo por esta vía se puede establecer un adecuado sistema de sanciones de que en la actualidad carece la ALALC.

Consciente de esta grave falla la ALALC comenzó a ocuparse del problema. En efecto, la Resolución 102 de la Conferencia encomendó al Comité Ejecutivo estudiar la posibilidad de establecer un sistema de solución de controversias y, por su parte, la Resolución de la Reunión de Ministros de Relaciones Exteriores también reconoció la conveniencia de establecer un mecanismo para solucionar las controversias que pueden surgir con motivo de la aplicación y ejecución del Tratado. Para tal efecto encomendó al Comité Ejecutivo que, asesorado por juristas de las Partes Contratantes, redactara antes del 31 de julio de 1966 un proyecto de Protocolo para ser considerado por los Ministros en su próxima reunión. Esta Resolución señaló las bases generales que deberían tomarse en cuenta —negociación directa, conciliación, arbitraje, posibilidad de jurisdicción obligatoria y posibilidad de un sistema de sanciones—; asimismo encomendó estudios para el establecimiento de un mecanismo provisional mientras se estableciera el definitivo.

En cumplimiento de estas Resoluciones se celebró entre el 2 y el 8 de mayo de 1966, en Montevideo, una reunión de juristas de las Partes Contratantes que elaboró un Proyecto de Protocolo y un Proyecto de mecanismo provisional sobre la materia. Ellos fueron sometidos al Comité Ejecutivo el cual, por su parte, preparó dos nuevos proyectos. Todos ellos siguen los lineamientos generales señalados por la Reunión de Ministros pero contienen, en algunos puntos, textos alternativos como consecuencia de los diferentes puntos de vista planteados. El Consejo de Ministros, constituido en Tercera Conferencia Extraordinaria, conoció de estos proyectos y sobre su base elaboró un Protocolo para la solución de controversias —Resolución 172— y estableció un mecanismo provisional —Resolución 165—, que sumariamente examinaremos a continuación.

a) El mecanismo definitivo para la solución de controversias. El Protocolo en referencia establece que las Partes Contratantes someterán a los procedimientos que él prevé todas las controversias que se susciten entre ellas y que se refieren exclusiva y directamente sobre casos específicos y concretos del Tratado, Protocolos, Resoluciones y Decisiones de los órganos y demás instrumentos que constituyan la estructura jurídica de la ALALC. Tal es el alcance general de este mecanismo. Los proyectos preparados por la reunión de juristas y por el Comité Ejecutivo eran, en tal sentido, más precisos pues contemplaban las controversias que se refieran exclusiva y directamente a la interpretación, aplicación y cumplimiento del Tratado, Protocolos y otros instrumento. Sin embargo la Delegación del Perú objetó la inclusión expresa del término 'interpretación' pues consideró que en los casos de controversias de puro derecho la interpretación arbitral puede resultar una forma subrepticia de soslayar la intervención de los órganos de la ALALC, en los que las Partes Contratantes tienen facultades bien definidas. Ya señalábamos que la interpretación es un elemento indispensable de un proceso de integración, y, además, un tribunal difícilmente puede fallar en derecho sin interpretar. Esta omisión puede ser un serio obstáculo. Por otra parte cabe observar que el sistema se ha limitado a las controversias entre Partes Contratantes descuidando aquellas que puedan surgir con particulares, caso muy frecuente en los procesos de integración.

Etapas del procedimiento.

Las etapas para la solución de controversias son tres: negociación directa, conciliación y arbitraje. En primer término las partes buscarán una solución mediante negociación directa, dando cuenta al Comité Ejecutivo de las gestiones realizadas y los resultados; los acuerdos alcanzados serán obligatorios para las partes en la controversia. Si esta negociación fracasara, o se lograra una solución parcial, cualquiera de las partes podrá recurrir al Comité Ejecutivo; también podrá hacerlo la parte afectada por el incumplimiento de los acuerdos alcanzados en la negociación directa. Como cuestión previa el Comité resolverá por mayoría, con exclusión de las partes en controversia, si la controversia es de aquellas que prevé el Protocolo; en caso afirmativo podrá asistir a las partes, se esforzará en lograr un avenimiento y podrá realizar gestiones para que ellas solucionen su controversia. El Comité no puede pronunciarse sobre el fondo del asunto.

Si fracasaran los procedimientos anteriores, o no sé cumplieran sus acuerdos, cualquiera de las Partes en la controversia podrá recurrir al arbitraje; también se podrá prescindir de la conciliación y recurrir directamente al arbitraje después de las negociaciones directas. Cada Parte Contratante designará, una persona para integrar una lista de árbitros y un suplente, que deberán gozar de alta consideración moral y reunir las condiciones requeridas para el ejercicio en su país de las más altas funciones judiciales o ser juristas de reconocida competencia; estas personas son designadas por un período de ocho años renovable; la lista es formada por el Secretario Ejecutivo por orden alfabético de países.

El problema de la jurisdicción obligatoria.

En lo que respecta a la obligatoriedad de la jurisdicción han habido diversas discrepancias. Tanto en el Proyecto de la Reunión de juristas como en el del Comité Ejecutivo se plantearon dos alternativas: por una parte Brasil, Colombia, Chile, Ecuador, México, Paraguay y Uruguay sostuvieron que las Partes Contratantes debían reconocer como obligatoria, sin necesidad de ningún convenio especial, la jurisdicción del tribunal para conocer y resolver las controversias y, asimismo, debían comprometerse a acatar sus decisiones. Por otra parte la delegación Argentina sostuvo en un principio la jurisdicción facultativa, pero más adelante, junto con Perú, aceptó la jurisdicción obligatoria pero sólo respecto de una lista taxativa de materias; en todas aquellas materias no incluidas en esta lista la jurisdicción sería facultativa. México se declaró dispuesto a adherir a esta última posición si a través de ella se lograra la unanimidad. El Protocolo definitivo contempla básicamente esta última alternativa con algunas variantes. En efecto, se reconoce la jurisdicción obligatoria, sin necesidad de convenio especial, respecto de aquellas controversias que puedan plantearse en relación con la lista de materias que formule el Consejo de Ministros y que deberá revisar anualmente a efecto de agregarles nuevas materias, la preparación de esta lista ha sido encomendada al Comité Ejecutivo, el cual deberá someterla a los ministros en su próxima reunión.

En relación a las materias no incluidas en la lista las Partes en la controversia podrán celebrar un compromiso arbitral que incluya el reconocimiento de la jurisdicción obligatoria. Si como consecuencia del proceso de integración las Partes Contratantes suscribieren entre sí nuevos convenios deberán establecer las materias a las cuales se aplicará el arbitraje obligatorio. Sin perjuicio de lo anterior las Partes Contratantes podrán declarar en cualquier momento que reconocen como obligatoria ipso facto y sin necesidad de convenio especial, respecto de cualquier Parte que acepte la misma obligación, la jurisdicción del tribunal para conocer y resolver las controversias a que se refiere el Protocolo y que se comprometen a cumplir sus decisiones. Todas estas fórmulas tienden a conciliar las posiciones indicadas, pero ellas son notoriamente más débiles que una plena jurisdicción obligatoria, base esencial de un mecanismo dinámico.

Integración del tribunal.

En lo que se refiere a la integración del tribunal hubo también dos posiciones: Chile y Uruguay propusieron que la designación de los árbitros sea automática, esto es, según el orden establecido en la lista de árbitros y siguiendo un sistema de rotación, con exclusión de los árbitros propuestos por las partes en la controversia. Los demás países propusieron dos etapas: las Partes en la controversia deberán nombrar de común acuerdo, en el plazo de treinta días, cierto número de árbitros designados de la lista y sólo si no se logra acuerdo, o no se desea hacer uso de este procedimiento, se pasa a una segunda etapa en que la designación es automática. Este último procedimiento es más lento y engorroso. El proyecto del Comité Ejecutivo introdujo ligeras modificaciones a estas posiciones. El Protocolo definitivo acogió la última fórmula: las partes en la controversia nombrarán, de común acuerdo, en el término de 30 días, tres árbitros seleccionados de la lista; a falta de acuerdo para nombrar uno o más árbitros los que falten para integrar el tribunal serán seleccionados de la lista según el orden en ella establecido y siguiendo un sistema de rotación. Esta designación automática también operará cuando las partes no deseen utilizar el primer procedimiento; en la designación automática se excluirán los árbitros designados por las partes en la controversia, y en todo caso, se excluirán sus nacionales.

Procedimiento. Fuentes de derecho.

El procedimiento arbitral comprenderá una etapa escrita, un término probatorio y una etapa oral; el tribunal de oficio podrá solicitar a las Partes los medios de prueba y aclaraciones que estime necesarios. El Protocolo también da normas sobre inhabilidad, sede, representación y comparecencia. El tribunal resolverá la controversia de conformidad con el Tratado, sus Protocolos, Resoluciones y Decisiones de los órganos y demás instrumentos que constituyen la estructura jurídica de la ALALC, y, subsidiariamente, con lo dispuesto en el Artículo 38 inciso 1 del Estatuto de la Corte Internacional de justicia, esto es, se podrán aplicar expresamente las fuentes del derecho internacional. Ello tiene una importancia trascendental. El tribunal decidirá por mayoría de votos; el fallo será escrito y motivado.

El Fallo: recursos y ejecución.

El fallo es obligatorio para las partes desde su notificación y produce el efecto de cosa juzgada. Deberá cumplirse inmediatamente a menos que el tribunal fije un plazo. No será objeto de apelación ni otros recursos, salvo el de rectificación, interpretación o revisión. El recurso de rectificación tiene por objeto rectificar los errores materiales y deberá presentarse por cualquiera de las Partes dentro de los treinta días siguientes a la notificación del fallo. El recurso de interpretación tiene por objeto interpretar el fallo en caso de desacuerdo sobre el sentido, alcance o forma de su cumplimiento; él deberá presentarse por cualquiera de las Partes dentro de los sesenta días siguientes a su notificación; si las circunstancias lo exigen el tribunal podrá suspender su cumplimiento hasta que decida sobre la aclaración. El recurso de revisión tiene por objeto revisar el fallo cuando una de las partes lo solicite fundada en algún hecho preexistente que hubiera podido influir decisivamente en el fallo y siempre que al dictarse hubiese sido desconocido por el tribunal y por la parte que solicita la revisión y que el desconocimiento de éste no se deba a su propia negligencia, el recurso deberá presentarse dentro de los 90 días siguientes al descubrimiento del hecho y, en todo caso, dentro de los dos años siguientes a la dictación del fallo; en caso necesario también podrá suspenderse su cumplimiento.

En lo que respecta a la ejecución de los fallos hubo también dos posiciones fundamentales: una, sostenida por Brasil, Chile, Ecuador, Paraguay y Uruguay, proponía que si una de las Partes Contratantes dejare de cumplir un fallo arbitral, la otra u otras Partes interesadas podrían recurrir a la Conferencia a fin de que acuerde las medidas que convenga tomar para que se ejecute el fallo, pudiendo inclusive pronunciar un voto de censura. Sin perjuicio de lo anterior la olas Partes afectadas por el incumplimiento podrían, con la autorización de la Conferencia, limitar o suspender concesiones de su lista nacional o concesiones no extensivas, con respecto a la Parte remisa. Las Resoluciones de la Conferencia serían adoptadas con exclusión del voto de las Partes que intervinieron en la controversia. La otra posición, sostenida por Argentina, Colombia, México y Perú, proponía solamente que la Conferencia acordara las medidas que convenga tomar para que se ejecute el fallo. El Protocolo definitivo acogió la primera fórmula, eliminando tan sólo el poder de censura. Se establece pues una sanción indirecta, —limitación o suspensión de las concesiones— similar a aquella aplicable al dumping. Pero no se establece uña sanción en el pleno sentido de la palabra, lo que constituye una grave limitación.

Opiniones Consultivas.

En los proyectos expresamente se excluyó la posibilidad de los fallos ex aequo et bono; igual criterio recoge el Protocolo definitivo. Los proyectos contenían también una valiosa disposición en el sentido de que los órganos de la ALALC podrían solicitar opiniones consultivas sobre cualquier cuestión jurídica que se relacione con los instrumentos de la Asociación, para cuyo efecto se designarían tres juristas de la lista de árbitros; Argentina y Perú se opusieron a esta fórmula estimando que ella excedía del mandato dado por la Reunión de Ministros. Lamentablemente el Protocolo definitivo tampoco la contempla.

Este Protocolo deberá ser ratificado; entrará en vigor para quienes lo ratifiquen una vez que se depositen por lo menos cinco instrumentos de ratificación. La adhesión al Tratado de Montevideo implica ipso jure la adhesión a este Protocolo; él no podrá denunciarse sino conjuntamente con el Tratado.

b) El mecanismo provisional para la solución de controversias.

La Resolución 4 de la Reunión de Ministros de Relaciones Exteriores también encomendó estudios en torno al establecimiento de un mecanismo provisional para la solución de controversias; con tal objeto la reunión de juristas preparó un proyecto sobre la materia, el cual, revisado por el Comité Ejecutivo, fue sometido a la primera reunión del Consejo de Ministros, constituido en Tercera Conferencia Extraordinaria. De allí surgió la Resolución 165 que establece este mecanismo provisional, ya en vigor, y que habrá de regir hasta tanto entre en vigencia el Protocolo definitivo que hemos analizado.

Alcances.

Si bien éste es un mecanismo más simple él también provocó ciertas discrepancias. En cuanto a sus alcances cabe hacer las mismas observaciones que ya hiciéramos a propósito del mecanismo definitivo. El abarca las controversias que sobre casos específicos y concretos se susciten entre las Partes Contratantes y que se refieran exclusiva y directamente al Tratado, Protocolos, Resoluciones y Decisiones de los órganos y demás instrumentos que, constituyen la estructura jurídica de la ALALC. En los proyectos originales se comprendía expresamente la interpretación, aplicación y cumplimiento de todos estos instrumentos; también aquí, y por las razones indicadas, la Delegación del Perú objetó el término 'interpretación'. Este mecanismo resulta así más limitado que los proyectos respectivos y tampoco contempla los conflictos con particulares.

Etapas del procedimiento.

Las etapas de este mecanismo son también tres: negociación directa, conciliación e intervención de una Comisión Especial de juristas. En primer término las Partes deberán buscar una solución mediante negociaciones directas, dando cuenta al Comité Ejecutivo de las gestiones y de los resultados finales. Si no se alcanzara una solución, o ésta fuera parcial, cualquiera de las Partes podrá recurrir al Comité Ejecutivo; también podrá hacerlo la parte afectada por el incumplimiento de los acuerdos logrados. El Comité asistirá a las Partes, se esforzará en lograr un avenimiento y realizará gestiones para encontrar una solución, sin pronunciarse sobre el fondo de la controversia.

Cuando el Comité Ejecutivo lo estime procedente podrá constituir una Comisión Especial de juristas compuesta de tres miembros, la cual deberá pronunciarse exclusivamente sobre los puntos taxativos que el Comité someta a su conocimiento y dictamen. La constitución de esta Comisión y la determinación de la materia en controversia, serán acordadas con el voto afirmativo de dos tercios de los representantes y siempre que no haya voto negativo, esto es, se consagra el veto. Si se produjere voto negativo de alguna de las Partes en controversia se entenderá que las mismas buscarán una solución a través de los medios establecidos en los tratados vigentes entre ellas.

Problema de la votación.

La mayor discrepancia se produjo en torno a la votación del Comité Ejecutivo Permanente. En el proyecto de la reunión de juristas esta votación se contemplaba en dos artículos: por una parte, el Artículo sexto establecía el veto para los efectos de constituir la Comisión Especial y, por otra parte, el Artículo 11 disponía que las Resoluciones que dicte el Comité Ejecutivo, salvo el caso del Artículo sexto, se tomarían con el voto afirmativo de dos tercios de las Partes Contratantes pero sin veto. A propósito del Artículo sexto, Ecuador y Uruguay consideraron que para la eficacia del sistema debería eliminarse el veto, ya que ello permitiría a cualquier Parte paralizar todo el procedimiento y hacer ilusorio el mecanismo. A propósito del Artículo 11 diversas delegaciones estimaron que él debería eliminarse pues sería difícil que pudieran plantearse situaciones que exigieran una Resolución del Comité Ejecutivo; la delegación argentina estimó que también aquí debería contemplarse el veto cuando el Comité Ejecutivo actúe más allá de sus funciones específicas y por delegación de las atribuciones de la Conferencia; asimismo consideró inconveniente modificar en términos no suficientemente precisos el sistema de votación de la Conferencia.

En el proyecto del Comité Ejecutivo se eliminó el referido Artículo 11 pero se amplió el Artículo sexto: el veto no sólo se aplicará a la constitución de la Comisión Especial sino que también a la determinación de la materia en controversia; Ecuador reiteró sus objeciones sobre esta votación. Esta última fórmula es la que en definitiva acogió el Consejo de Ministros. Ella es sumamente limitada tanto por la existencia del veto como por, sobre todo, el que las Partes en la controversia pueden hacer uso de él; es elemental en un mecanismo de esta naturaleza que las partes comprometidas sean excluidas de la votación.

Integración del tribunal y dictamen.

Para los efectos de este mecanismo cada Parte Contratante designará una persona para integrar una lista de juristas, de la cual se elegirán los miembros de la Comisión. Estas personas deben reunir las más altas condiciones de independencia, imparcialidad y conocimiento jurídico. La Comisión recibirá las alegaciones y pruebas que presenten las Partes en controversia, para lo cual señalará previamente el procedimiento y plazos correspondientes, pudiendo disponer todas las medidas necesarias para el mejor esclarecimiento de la controversia. Cumplido el procedimiento la Comisión emitirá un dictamen, conforme a derecho, con el voto de la mayoría de sus miembros. El dictamen deberá contener una exposición de los antecedentes y consideraciones que sirvieron de fundamento a sus conclusiones. Este dictamen se presentará al Comité Ejecutivo a fin de que sea puesto en conocimiento de las Partes Contratantes. En el proyecto del Comité Ejecutivo se excluía de la competencia de este mecanismo las interpretaciones de cuestiones de puro derecho de validez general; afortunadamente esta grave limitación fue eliminada por el Consejo de Ministros.

Vigencia del mecanismo provisional.

A propósito de este mecanismo provisional se discutió el problema de si acaso él se ajustaría al Tratado de Montevideo o si su establecimiento significaría una enmienda a este Tratado. Al respecto hubo consenso en estimar que el Tratado presenta una laguna al no prever mecanismos de esta naturaleza, e invocando el Artículo 34 del Tratado —que establece que la Conferencia puede entender en los demás asuntos de interés común—, el Artículo 39 —que establece que el Comité Ejecutivo puede realizar los estudios, sugerir las providencias y formular las recomendaciones que considere convenientes para el mejor cumplimiento del Tratado—, y el Artículo 22 de la Carta de la OEA —que establece que cuando entre dos o más Estados americanos se suscite una controversia que, en opinión de alguno de ellos, no pueda ser resuelta por los medios diplomáticos usuales, las Partes deberán convenir en cualquier otro medio pacífico que le permita llegar a una solución— se llegó a la conclusión de que el establecimiento del sistema provisional no requiere de una reforma al Tratado de Montevideo. Esta es una nueva demostración de que cuando las Partes Contratantes deciden interpretar con flexibilidad los instrumentos de la ALALC se pueden lograr grandes progresos superando obstáculos jurídicos artificiales.

El desarrollo de estos mecanismos puede proporcionar el control jurisdiccional de la legalidad de la integración, especialmente a través de la interpretación de sus instrumentos jurídicos, y proporcionar una garantía de imparcialidad y objetividad. Asimismo también puede significar el establecimiento del indispensable sistema de sanciones dentro de la ALALC. Por último sería de desear que se le otorguen facultades adecuadas para controlar jurisdiccionalmente los actos de los órganos de la ALALC y para poder conocer de los conflictos con particulares. Todos estos son factores indispensables dentro de un sistema institucional equilibrado.

E. La vinculación del sector empresarial y laboral al marco institucional de la ALALC.

La vinculación del sector empresarial y laboral al marco de la ALALC es un factor indispensable para que los óiganos de la Asociación puedan conocer de cerca y apreciar los problemas e inquietudes del medio en que debe actuar el proceso de integración; así sus políticas serán reales, objetivas y efectivas. El sector empresarial, interesado en las alternativas de la desgravación comercial, se había vinculado a los trabajos de la ALALC desde un comienzo. Pero no había ocurrido lo mismo respecto del sector laboral, a pesar de que en diversas ocasiones manifestó su interés por esta vinculación. Por esta razón en los trabajos preparativos de la Reunión de Ministros se puso especial énfasis en este problema; el Tratado ya prevé la creación de Comisiones Consultivas, integradas por representantes de los diversos sectores de la actividad económica, y prevé asimismo que el Comité Ejecutivo podrá recurrir a la asesoría y colaboración de personas y organismos nacionales e internacionales. No existían, pues, obstáculos para esta vinculación.

Durante estos trabajos preparatorios se propusieron tres vías: el establecimiento de una comisión consultiva única para ambos sectores, el establecimiento de comisiones independientes para cada sector y la vinculación a través de las Comisiones nacionales de la ALALC establecidas en las administraciones de cada país. La Resolución 3 de la Reunión de Ministros combinó estos, criterios: por una parte, recomendó a las Partes Contratantes que adopten las medidas necesarias para que dichos sectores estén representados en las Comisiones Nacionales de la ALALC, a través de los organismos gremiales pertinentes, y, por otra parte, encomendó al Comité Ejecutivo el establecimiento de una Comisión Consultiva de Asuntos Laborales y de una Comisión Consultiva de asuntos empresariales, procurando que en lo posible se reúnan en forma conjunta, con el objeto de promover el interés por el análisis de los problemas de la ALALC.

El Comité Ejecutivo estableció estas Comisiones Consultivas por medio de sus Resoluciones 74 y 75, respectivamente. Ellas tienen por cometido analizar los aspectos y modalidades de la integración y formular a los órganos de la ALALC las recomendaciones que estimen pertinentes. Se componen, respectivamente, de representantes de los sectores laborales y empresariales de cada país. Los. representantes y sus asesores serán acreditados por los respectivos gobiernos. Cada país tendrá un solo voto. Las Comisiones se reunirán por lo menos una vez al año por convocatoria del Comité, el cual establecerá la agenda.

Según la importancia que se otorgue a los trabajos de estas Comisiones ellas podrían desempeñar dentro de la ALALC un rol similar al que desempeña el Comité Consultivo de la CECA y el Comité Económico y Social, órgano común para la CEE y el Eurotom. Para ello sería conveniente la fusión de estas comisiones, o al menos su funcionamiento conjunto con frecuencia; especial importancia tendría el que se establezca, para determinadas materias, un sistema de consulta obligatoria por parte de los órganos de la ALALC; estos últimos no quedarían obligados por las opiniones de las Comisiones.

Esta vinculación es un paso importante para la dinámica del proceso de integración.

F. El libre tránsito de personas. Base fundamental para los progresos de la ALALC.

La libre circulación de personas es uno de los requisitos indispensables para los progresos de cualquier proceso de integración y especialmente en el caso de la ALALC si se aspira a evolucionar hacia etapas superiores como la unión aduanera y el mercado común latinoamericano. La libre circulación de personas genera una serie de efectos económicos, comerciales y psicológicos del más alto valor; éste es un factor indispensable.

Por esta razón la Resolución 100 encomendó a los órganos de la ALALC prestar especial atención al otorgamiento de facilidades para el tránsito de personas. En los trabajos preparatorios de la Reunión de Ministros se consideró tanto el tránsito de personas como el derecho de establecimiento, recopilándose los principales antecedentes americanos y europeos sobre la materia; asimismo se tuvieron presentes algunas Bases preparadas por la Secretaría. La Resolución 17 de la Reunión de Ministros encomendó al Comité Ejecutivo que convocara a una reunión de expertos gubernamentales para establecer las bases de un acuerdo multilateral sobre tránsito de personas y, asimismo, consideran la situación de los extranjeros con residencia permanente en el territorio de alguna de las Partes Contratantes.

La reunión de expertos se celebró en Montevideo entre el 20 y el 23 de abril de 1966. En ella se elaboraron diversas Bases que posteriormente fueron revisadas por el Comité Ejecutivo, el cual elaboró un Proyecto de Acuerdo; este Proyecto, modificado por el propio Comité Ejecutivo, fue sometido al Consejo de Ministros, constituido en Tercera Conferencia Extraordinaria. Este último órgano elaboró un Protocolo sobre tránsito de personas que fue firmado el 12 de diciembre de 1966.

En virtud de este Protocolo los nacionales por origen, naturalización o legales de los países de la ALALC, portadores de un pasaporte o documento de identidad válido, podrán ingresar, transitar en, o salir del territorio de cualquiera de las Partes Contratantes sin necesidad de visas o permisos especiales. Esta franquicia no exime de la obligación de conformarse a las leyes y reglamentaciones del país en cuanto al ejercicio de actividades lucrativas independientes o remuneradas. En los proyectos originales se otorgaban estas facilidades de tránsito también a los extranjeros con residencia permanente en alguno ele los países miembros de la ALALC, pero ello fue suprimido por el Protocolo definitivo; éste es un serio retroceso.

La permanencia en el país será de hasta noventa días, renovables de acuerdo con las disposiciones vigentes en el territorio; durante esta permanencia las personas en tránsito no serán pasibles de impuestos o tasas superiores a los que se aplican al nacional del país del territorio. En los proyectos originales México propuso que este plazo fuera de ciento ochenta días. Asimismo en los Proyectos originales la circulación sería gratuita, sin pago de derechos o gravámenes. Cada una de las Partes se compromete a admitir nuevamente, en cualquier momento y sin formalidades, a las personas que hubieran ingresado al territorio de otra Parte Contratante valiéndose de las cláusulas del Protocolo. Todas las ventajas que se contemplan en el Protocolo se entenderán sin perjuicio de las disposiciones internas de cada Parte Contratante en materia de orden público, policía o sanidad. Los proyectos originales establecían que estas disposiciones no implican restricción de las facilidades o derechos que se hayan acordado hasta el presente por las Partes Contratantes; esta valiosa disposición fue suprimida por el Protocolo definitivo.

Este Protocolo entrará en vigor treinta días después de que por lo menos tres Partes Contratantes que lo hayan suscrito, notifiquen al depositario su conformidad. Para las demás Partes Contratantes entrará en vigor treinta días después del depósito de su notificación o adhesión. Los depósitos se efectúan en la Secretaría de la ALALC. Cabe observar que esta fórmula es bastante ágil ya que no exige la ratificación para la vigencia del Protocolo, bastando la conformidad; en los proyectos originales Argentina propuso un texto alternativo en que se exigía la ratificación, pero ello no fue acogido en el Protocolo definitivo.

Cada una de las Partes podrá suspender temporalmente la vigencia de este Protocolo, sin necesidad de consentimiento de las demás, por razones de seguridad o de orden público. La suspensión será comunicada a los demás Estados. El acuerdo tiene vigencia indefinida; su denuncia producirá efecto noventa días después de formalizada. La Delegación del Perú formuló reservas generales en todos los proyectos preliminares y también lo hizo en el Protocolo definitivo, sujetándolo en su integridad a la legislación o política interna del Perú.

Este Protocolo significa un gran paso en la marcha de la ALALC. Sin embargo, y a pesar de las sugerencias de algunas delegaciones, hay materias muy importantes que no han sido contempladas; entre ellas cabe destacar el establecimiento de un documento de viaje común para los países de la ALALC, el régimen aplicable a los viajes para satisfacer necesidades laborales —como braceros y trabajadores de. temporada— y, muy especialmente. el derecho de establecimiento. Un sistema completo sobre tránsito de personas deberá preocuparse de estas materias básicas.

G. Organicidad y equilibrio del nuevo sistema institucional.

En diversas oportunidades hemos manifestado que el nuevo sistema institucional sólo puede concebirse como una unidad orgánica, dentro de la cual se genera un equilibrio armónico de intereses. En tal sentido el Consejo de Ministros está llamado a representar los intereses nacionales a través de su naturaleza intergubernamental y a un alto nivel político que le permita llevar a cabo la conducción superior de la ALALC; la Conferencia queda claramente subordinada al nuevo órgano, si bien Hubiese sido preferible su eliminación; el Comité Ejecutivo desarrolla labores preparatorias y ejerce la representación permanente de los países ante la ALALC. La Comisión Técnica está llamarla a representar los intereses comunitarios a través de su naturaleza autónoma y representativa de la región; sería también el órgano indicado para desempeñar funciones ejecutivas. Los órganos intergubernamentales y comunitarios deberían concurrir juntos a la formación de las decisiones, de acuerdo a un mecanismo de proposiciones y relaciones recíprocas. El mecanismo de solución de controversias controlaría jurisdiccionalmente la legalidad del proceso y eventualmente los actos de los órganos; interpretaría además los instrumentos jurídicos. Eventualmente la vinculación parlamentaria produce el control democrático político y la representación de la opinión pública regional. Todo ello resguardado por un sistema de sanciones. De más está decir que ésta es una combinación ideal de las estructuras de la ALALC, pero tan necesaria que de otra manera no se justifica una reforma global.

En efecto, cada órgano es necesario pero sólo, en relación con los demás y convenientemente estructurado. Así si se crea un Consejo de Ministros sin relaciones con la Comisión Técnica —órgano comunitario— es un esfuerzo inútil puesto que dicho Consejo podría funcionar dentro de la Conferencia compuesta para estos efectos a nivel ministerial y desde su seno conducir políticamente a la Asociación, ya que la Conferencia posee facultades para ello; el nuevo órgano sólo se justifica como representante de alto nivel político de los intereses nacionales frente a un órgano de naturaleza comunitaria; de lo contrario no vale la pena modificar el Tratado. Por su parte la creación de la Comisión Técnica sólo se justifica. como órgano encargado de representar los intereses comunitarios en relación al órgano intergubernamental —Consejo de Ministros— y a través de mecanismos jurídicos obligatorios, como podrían ser las proposiciones, concurriendo ambos a la formación de las decisiones; si sólo se le van a dar facultades para realizar estudios y formular proyectos, ésta es una función que han desempeñado adecuadamente hasta ahora los órganos asesores de la ALALC, el propio Comité Ejecutivo, las organizaciones regionales interamericanas y distinguidas personalidades del continente, razón por la cual la Comisión Técnica —si bien podría desempeñar un rol importante en ese sentido— no estaría representando los intereses comunitarios en forma debida.

El predominio intergubernamental permanecería dentro de la ALALC. El mecanismo de solución de controversias se justifica siempre, aun aisladamente, pero si no se le dota de un sistema de sanciones todo el proceso de integración continuará a merced de los gobiernos.

Esta concepción orgánica y equilibrada de las nuevas instituciones es básica; de lo contrario se habrá desplegado un esfuerzo injustificado. Esta es la oportunidad para que los gobiernos solucionen definitivamente los problemas institucionales que obstaculizan la marcha de la ALALC. Desgraciadamente muchos de ellos todavía parecen no comprender esta elemental realidad.

IV. Conclusiones generales

La madurez política de los gobiernos: base esencial para el progreso de la ALALC.

El progreso de la integración es consecuencia directa de la madurez política de los Estados participantes, madurez que podrá apreciarse según la mayor o menor comprensión que tengan los gobiernos acerca de la necesidad de complementarse regionalmente en su acción, en orden a lograr soluciones que el Estado individualmente considerado ya no puede generar debido a la estrechez económica e institucional de los respectivos ámbitos nacionales. Esta madurez y comprensión se traducen en un fortalecimiento de los mecanismos de la integración, mediante una atribución de competencia cada vez más amplia y que cada vez repercutirá en forma más intensa en beneficio de los Estados y de la región. La soberanía deja de ser estática y limitativa para transformarse en dinámica y complementadora. Este proceso es lento por naturaleza, pues, entre muchos factores indispensables, requiere de uno fundamental: la renovación ideológica que hará apreciar el rol del Estado y su participación internacional con un criterio moderno y ágil. Esta madurez sólo puede lograrse en forma paulatina.

El marco general de la ALALC: medio dinámico.

En el caso de la ALALC este fenómeno ha sido particularmente evidente. Cada vez que los gobiernos han decidido impulsar la integración ésta ha tenido progresos notorios; pero estos impulsos han sido ocasionales, produciendo aquel constante enfrentamiento dinamismo?pasividad. Afortunadamente el marco general de este proceso es amplio pues fue el fruto de un decidido impulso de los gobiernos que, al momento de elaborar el Tratado de Montevideo, comprendieron la necesidad de fortalecer el comercio intrarregional, armonizar sus políticas y dotar a la región de una estructura permanente encargada de perfeccionar esta complementación. De allí que el Tratado tenga acentuadas características de Tratado?marco en orden a permitir una adecuación constante de esta complementación a las nuevas necesidades de la zona, de allí que sus órganos tengan atribuciones amplias y estén dotados de instrumentos jurídicos eficaces y de allí también que el ordenamiento jurídico de la ALALC sea lo suficientemente elástico, incluso susceptible de incorporar un derecho comunitario incipiente. Debido a este mismo fenómeno es que el Tratado de Montevideo aspira a la constitución de una unión aduanera -como forma de solidificar los progresos del área de libre comercio- y de un mercado común -como forma de solidificar los logros de las etapas anteriores de integración-. Siendo el marco general dinámico todos los impulsos que se le han dado a la ALALC -como la Resolución 100 en el plano económico y la Reunión de Ministros en el plano institucional- han recibido una inmediata acogida y desarrollo. Este marco no ofrece, pues, problemas, especialmente si se recuerda que todos los compromisos establecidos revisten el carácter de mínimos y son, por tanto, susceptibles de ilimitada ampliación.

Excesivas limitaciones gubernamentales.

Pero decíamos que estos impulsos dinámicos han sido ocasionales. El espíritu intergubernamental ha predominado en tiempo e intensidad dentro de la Asociación, dándole sus tonalidades pasivas. Su manifestación más palpable puede encontrarse en el campo de las interpretaciones ya que a través de ellas se ha limitado el campo de acción de los órganos, analizando y ejerciendo sus atribuciones con perspectiva clásica e impidiendo, en definitiva, que puedan impulsar autónomamente el proceso de integración; el ejemplo característico lo proporciona la Conferencia que nunca ha llevado a cabo la conducción política superior de la Asociación a pesar de estar facultada para ello y de haberlo hecho parcialmente en algunas ocasiones, especialmente en lo que se refiere a la Resolución 100 -que en sí es una decisión política- y a las Resoluciones de la Reunión de Ministros que fueron acogidas por la Conferencia en su quinto período de sesiones. La vigencia de sistemas de votación restringidos también es una consecuencia de este espíritu intergubernamental. Puede sostenerse que la ALALC ha sido limitada por los gobiernos -a través del predominio de este espíritu intergubernamental- en forma que no se compadece con las intenciones reales del Tratado de Montevideo, el que aspira a una paulatina evolución y perfeccionamiento hasta alcanzar formas superiores de integración. Esta conclusión sólo reconoce contadas excepciones.

Ausencia de principios supranacionales y de equilibrio de intereses.

Si se realiza un balance entre los aspectos dinámicos y los pasivos de la ALALC, su constancia, incidencia y consecuencia, se llegará a la conclusión de que estos últimos predominan; podrá adivinarse entonces qué ocurre con aquellos otros principios de la supranacionalidad y del equilibrio de intereses entre lo nacional y lo regional. Ninguno de los dos está contemplado en las actuales estructuras y es más, existe una cierta aversión y temor a su incorporación -como ha quedado de manifiesto al discutirse las atribuciones del Consejo de Ministros-, situación que en gran parte es determinada por el desconocimiento general en torno al verdadero significado de estos principios. Ellos han sido interpretados por muchos, dentro de una concepción clásica, como atentatorios en contra de los atributos del Estado en circunstancias que, por el contrario, ellos vienen a reafirmar la misión del Estado y su cabal cumplimiento, dentro de, una técnica de equilibrio y controles recíprocos. Esta situación es uno de los factores más negativos de la actual estructura de la ALALC.

Necesidad de un órgano comunitario.

Cualquiera que sea la vía que los gobiernos escojan para fortalecer a la ALALC de acuerdo a las nuevas tendencias será una solución incompleta y parcial si no se contempla un órgano de naturaleza comunitaria, con más o menos facultades de tipo supranacional pero capaz de representar adecuadamente los intereses comunitarios y el criterio zonal. Ello es absolutamente indispensable para el éxito final de este proceso de integración. En este sentido cabe abrigar algunas esperanzas con la proposición de crear una Comisión Técnica, pero ello dependerá naturalmente de la estructura y atribuciones que en definitiva se le den, materia que hasta la fe. cha no está en absoluto clara.

Esta necesidad no excluye por cierto la posibilidad de que los órganos de naturaleza intergubernamental puedan también en determinado momento ser intérpretes del interés comunitario; ello dependerá siempre del espíritu con que se enfoquen los problemas. Pero tal posibilidad es de índole ocasional ya que estos órganos por naturaleza están llamados a representar los intereses nacionales. Por esta razón el interés comunitario sólo puede ser representado en forma completa y permanente por un órgano de naturaleza comunitaria. De allí su urgente necesidad.

Urgencia de una gran decisión política.

Con los anteriores elementos de juicio se habrá podido apreciar que el elemento verdaderamente determinante de los progresos y estancamientos de la ALALC, de su dinamismo o pasividad, reside en la voluntad política de los gobiernos, en su comprensión del complejo fenómeno latinoamericano y en definitiva, en lo que denomináramos, su madurez política.. Todas las actividades de la ALALC, todos sus mecanismos, atribuciones y estructuras están actualmente subordinadas, en forma directa y única, a esta voluntad política de los gobiernos. Cuando. ella ha decidido ocasionalmente impulsar el proceso de integración hacia metas nuevas los progresos han sido claros e inmediatos; de ella dependerá también, en consecuencia, cualquier nuevo progreso dentro del marco de la ALALC.

Los gobiernos tienen en este momento la oportunidad de establecer un dinámico y adecuado sistema institucional, la oportunidad de que el Consejo de Ministros represente los intereses nacionales a un alto nivel político, llevando a cabo la conducción política superior de la Asociación, y, del mismo modo, evitar que se transforme en un tercer órgano intergubernamental que sólo introduciría confusión y conflictos de competencia; la oportunidad de establecer una Comisión Técnica que represente los intereses comunitarios y el criterio zonal, dotada de poderes jurídicos precisos que se traduzcan en un equilibrio de intereses y en una formulación conjunta de las decisiones, y, asimismo, la oportunidad de proteger todo el sistema por medio de un control jurisdiccional y de un mecanismo de sanciones.

El esfuerzo que significa crear un nuevo sistema institucional debe aprovecharse íntegramente. Los marcos básicos de la ALALC están preparados para el cambio. En manos de la voluntad política de los gobiernos queda, entonces, el resolver definitivamente la alternativa dinamismo-pasividad, el permitir la existencia de órganos comunitarios y terminar con el predominio absoluto del carácter intergubernamental, y, muy especialmente, garantizar la efectiva aplicación del Tratado de Montevideo abriendo el camino para el necesario establecimiento de la unión aduanera y del mercado común latinoamericano.

El futuro de la integración latinoamericana requiere con urgencia de esta gran decisión política, que no sólo repercutirá en beneficio de la región sino que también en beneficio de cada Estado.

Washington, Abril de 1967.

Notas

1

Comité Ejecutivo Permanente: Reunión de Ministros de Relaciones Exteriores. Documento preparado en relación con la Resolución 112 (IV). CEP/DT 37/Rev. 2/31-VIII-65/pág. 5. volver

2

Este argumento dice relación con el proyecto de Protocolo presentado por Argentina y México, el cual otorga a la Conferencia la facultad de ejecutar las resoluciones del Consejo. volver